a. Origen i vocació de la institucions de disconformitats i el fora d'ordenació
Els plans urbanístics, amb la seva vocació d’ordenació dels municipis i de les ciutats, són la manifestació directa del caràcter estatutari del dret de propietat immobiliària (articles 11, 12, 13 i 14 del Reial decret legislatiu 7/2015, de 30 d'octubre, pel qual s'aprova el text refós de la Llei de sòl i rehabilitació urbana (TRLS), com una projecció dels articles 33.2 i 45 i 47 de la CE).
Tradicionalment, l’alteració dels plans respecte de les construccions existents ha tingut una figura intermèdia, situada entre dos extrems: d'una banda, el caràcter general de la no indemnització per l’alteració urbanística i, de l’altra, la responsabilitat patrimonial. Així, l'article 48.a del TRLS diu:
"Las situaciones de fuera de ordenación producidas por los cambios en la ordenación territorial o urbanística no serán indemnizables, sin perjuicio de que pueda serlo la imposibilidad de usar y disfrutar lícitamente de la construcción o edificación incursa en dicha situación durante su vida útil."
Els fora d’ordenació i les disconformitats són institucions juridicourbanístiques que comporten una no adequació a l'ordenació vigent i tenen un règim específic, limitatiu de drets, però no indemnitzable, i en el cas dels fora d’ordenació la voluntat és la futura extinció de la situació.
Té l'origen més immediat en l'article 48 de la Llei de 12 de maig de 1956 sobre règim del sòl i ordenació urbana (BOE de 16 de maig, núm. 135).
Successivament, les lleis, tant estatals com autonòmiques, han anat recollint aquestes figures, com per exemple l’article 60 del Reial decret 1346/1976, de 9 d'abril, pel qual s'aprova el text refós de la Llei sobre règim del sòl i ordenació urbana, i s’ha incorporat a la legislació estatal fins que la STC 61/1997, de 20 de març, va anul·lar els apartats 1-4 de l’article 137 del text refós de la Llei sobre el règim del sòl i ordenació urbana, aprovat pel Reial decret legislatiu 1/1992, de 26 de juny.
Parlem d’una institució fronterera: pel que fa a la possible indemnització i la consideració del seu caràcter com a lesiu i danyós és competència de l’Estat (art. 149.1.18 de la CE, sota el títol de responsabilitat patrimonial), però l’exercici de les seves condicions és autonòmic (art. 148 de la CE, sota el títol d’urbanisme). En aquest sentit, vegeu el FJ 47 de la STC 164/2001, d’11 de juliol de 2001.
Així, parlem de dues figures que són iguals en l'origen, ja que són resultat de la desordenació posterior d’un pla sobre les construccions, les instal·lacions i els usos (i com a particularitat dels fora d’ordenació, també són el resultat de la inactivitat en l’exercici de la potestat disciplinària en sòl no urbanitzable), però són diferents en la vocació: en el cas del fora d’ordenació el seu esperit és la desaparició, mentre que en el cas de la disconformitat, n’és la limitació.
Com a element comú dels dos hi ha el caràcter no lesiu ni indemnitzador i el deure jurídic dels titulars de suportar-ho.
b. Sistema de fonts
Del TRLUCAT, el trobem principalment a l’article 108, però és rellevant observar el següent: per als usos provisionals, d’acord amb l’article 53 del TRLUCAT, les obres necessàries per al desenvolupament dels usos autoritzats de tipus provisional se sotmeten al règim establert per a les construccions i instal·lacions que estan fora d’ordenació.
D’acord amb l'article 125.2 del TRLUCAT, a partir de l'inici de l'expedient de reparcel·lació, i mentre no s'iniciïn els tràmits per aprovar-la, els terrenys afectats se subjecten al règim d'usos i obres provisionals i, per tant, la remissió tal com fa l’article 53 del TRLUCAT.
Del Decret 305/2006, de 18 de juliol, pel qual s'aprova el Reglament de la Llei d'urbanisme, l’article 119 regula els efectes del planejament urbanístic sobre les construccions i els usos preexistents i la disposició transitòria sisena per als habitatges en sòl no urbanitzable.
Del Decret 64/2014, especialment l’article 84 en allò relatiu als efectes de la declaració de ruïna, cal destacar "la disconformitat de les obres de reparació necessàries amb l’ordenament jurídic urbanístic aplicable, quan l’immoble amenaci ruïna urbanística".
Del TRLS, trobem, d'una banda, l’article 27.2 en allò relatiu a les alienacions d’immobles i la seva constància en el títol; l’article 35.3, en allò relatiu a la valoració dels edificis fora d’ordenació ("tendrá en cuenta su antigüedad y su estado de conservación. Si han quedado incursas en la situación de fuera de ordenación, su valor se reducirá en proporción al tiempo transcurrido de su vida útil"); l'article 28.4 en allò relatiu a la declaració d’obra nova en supòsits d’infraccions prescrites, i l'article 48.a als efectes no indemnitzadors.
Del Reial decret 1093/1997, de 4 de juliol, pel qual s'aproven les normes complementàries al Reglament per a l'execució de la Llei hipotecària sobre inscripció en el Registre de la Propietat d'actes de naturalesa urbanística, l’article 76 recull la nota marginal acreditativa de la concessió de llicències per a obres i usos provisionals.
c. El fora d’ordenació
D’acord amb l’article 108 del TRLUCAT, queden fora d'ordenació les construccions, les instal·lacions i els usos que, per raó de l'aprovació del planejament urbanístic, queden subjectes a expropiació, cessió obligatòria i gratuïta, enderrocament o cessament.
En les construccions i les instal·lacions que estan fora d’ordenació no es poden autoritzar obres de consolidació ni d’augment de volum, llevat de les reparacions que exigeixin la salubritat pública, la seguretat de les persones o la bona conservació d'aquestes construccions i instal·lacions, com també les obres destinades a facilitar l’accessibilitat i la supressió de barreres arquitectòniques de conformitat amb la legislació sectorial en aquesta matèria. Les obres que s’hi autoritzin no comporten augment del valor ni en el cas d’expropiació ni en el cas de reparcel·lació.
Els canvis d'ús de les construccions i les instal·lacions que estan fora d'ordenació es poden autoritzar en el supòsit següent: en les construccions i les instal·lacions preexistents en sòl urbà, els usos admesos en la zona urbanística en què estiguin inclosos els terrenys que ocupen. Si aquestes construccions i instal·lacions estan en situació de fora d’ordenació, l’autorització pertinent d’usos i obres provisionals se subjecta a les determinacions d’aquest règim.
d. Les disconformitats
D’acord amb l’article 108.4 del TRLUCAT:
"Les construccions i les instal·lacions que tinguin un volum d'edificació disconforme amb els paràmetres imperatius d'un nou planejament urbanístic, però que no quedin fora d'ordenació, se subjecten al règim següent, sempre que no estiguin situades en espais naturals protegits, en què no es poden autoritzar aquestes actuacions:
a) S'hi han d'autoritzar les obres de consolidació i de rehabilitació, incloent-hi les de gran rehabilitació, sempre que el planejament urbanístic no les limiti d'acord amb el que estableix la lletra c.
b) S'hi han d'autoritzar els usos i les activitats que siguin conformes al nou planejament.
c) En tots els casos, els plans urbanístics regulen en quins supòsits el grau de disconformitat amb els paràmetres d'ocupació i profunditat edificable, alçada màxima o edificabilitat màxima comporta vulneració de les condicions bàsiques de la nova ordenació, i poden limitar, en aquests supòsits, les obres de rehabilitació autoritzables. També poden subjectar l'autorització de les obres de gran rehabilitació a l'adequació de l'edifici a la totalitat o algunes de les determinacions del planejament.
d) S'hi han d'autoritzar les obres d'increment del volum o del sostre construït d'acord amb els nous paràmetres reguladors del planejament urbanístic, sempre que no comportin un grau més elevat de disconformitat.
e) S'hi han d'autoritzar els increments d'habitatges o establiments sempre d'acord amb les determinacions del planejament urbanístic sobre densitat o nombre màxim d'habitatges o d'establiments aplicables als edificis disconformes."
e. Deu manifestacions de la conflictivitat
Amb caràcter general, vegeu la ponència al seminari d’urbanisme de l’EAPC el maig del 2019, de Pablo Molina i Joan Badia.
1. Límit a les obres als edificis fora d’ordenació
Si la vocació del fora d’ordenació és la desaparició, les obres en les construccions, les instal·lacions i els usos que són autoritzables tenen un fort límit: no es poden autoritzar obres de consolidació ni d’augment de volum, llevat de les reparacions que exigeixin la salubritat pública, la seguretat de les persones o la bona conservació d'aquestes construccions i instal·lacions, com també les obres destinades a facilitar l’accessibilitat i la supressió de barreres arquitectòniques.
Com a criteri general, s’admet la reparació i el manteniment. No s’admet l’augment de volum (STS 3-6-1996 –RJ 1996\5135-) ni la consolidació. Fins ara l’exemple més clar és el canvi d’elements estructurals, que no és permès.
Un exemple d’obres no admeses en els fora d’ordenació és el que recull la STSJCAT (C-A Secció 3) núm. 722/2007, de 20 juliol (RJCA 2007\876):
“Si bien las restantes obras descritas en el acta y en los informes pudieran tener encaje en las pequeñas reparaciones que la higiene, ornato y conservación del inmueble exigieran, o en las parciales o circunstanciales de consolidación que el artículo 93.2 del TRLUC [LCAT 1990, 206] permite realizar en los edificios fuera de ordenación, ninguna duda cabe de que las obras ejecutadas en la planta baja, así como las efectuadas en los apartamentos 1º 1ª y 1º 3ª para dotarlos de baño y cocina, no pueden ser subsumidas en las obras que el artículo 93.2 segundo del TRLUC permite. La retirada de las instalaciones propias del bar-restaurante de la planta baja no son obras de consolidación de las existentes sino de destrucción de las mismas, con el fin de transformar el lugar en el vestíbulo de acceso de una edificación de viviendas en régimen de propiedad horizontal y la instalación de baño y cocina en dos de los apartamentos no incide sobre obra alguna preexistente a consolidar, sino que la constituye.”
La STSJCAT (C-A Secció 3) núm. 922/2006, de 7 novembre (JUR 2007\224346), sobre els conceptes que estem tractant, fixa la doctrina següent:
"Actuaciones que no es que excedan del término de "reparaciones", sino que van incluso más allá del concepto más amplio de "obras de consolidación", también proscritas por el mismo precepto que se viene citando, teniendo con reiteración declarado esta Sala (SS. 5-2-99, 8 y 27-6-00 y 25-6-02) que consolidar es dar firmeza y solidez a algo ya existente, no reconfigurarlo hasta el punto de que, a través de pretendidos arreglos, se consiga una edificación que no hubiera podido levantarse de obra totalmente nueva, vulnerándose así el respeto debido a las disposiciones de obligado cumplimiento contenidas en la normativa urbanística. Consolidar no es tampoco derribar y volver a construir, pues si se derriba, siquiera sea parcialmente, e incluso en el caso de producirse un hundimiento o colapso involuntario, ya no existe un edificio que se consolida sino un nuevo edificio construido total o parcialmente en lugar del anterior, no siendo admisible en ningún caso la reposición de volúmenes previamente derribados, que por ello mismo desaparecen tanto del mundo material como del jurídico, incluso aunque el volumen luego repuesto resultase inferior al preexistente, careciendo tales actuaciones de cobertura bajo el concepto de consolidación."
Fins aquí l’anàlisi de la tesi tradicional de les obres en els fora d’ordenació.
2. Construccions fora d’ordenació i mesures de salubritat i seguretat
El nou article 108.4 bis del TRLUCAT, introduït per l'article 83.19 de la Llei 2/2021, de 29 de desembre, de mesures fiscals, financeres, administratives i del sector públic, estableix que:
"4 bis. En les construccions i les instal·lacions que estan fora d'ordenació o que tenen un volum disconforme també s'hi han d'autoritzar les obres necessàries per a enretirar elements perillosos per a la salut pública i substituir-los per altres de condicions funcionals similars. Amb relació a les construccions i instal·lacions fora d'ordenació, les obres que s'hi autoritzin no comporten augment del valor ni en el cas d'expropiació ni en el cas de reparcel·lació."
En la meva opinió aquesta determinació aclareix les obres que ja es podien fer amb anterioritat, sense que comporti una aplicació dels supòsits.
La STS 1470/2022 (C-A, sessió 5) de 10 de novembre, recurs 110/2022 (hi tornem amb aquesta sentència més endavant), ens recorda que:
"En este sentido, nuestra doctrina jurisprudencial, que reafirmamos, ha precisado que en las edificaciones sometidas a dicho régimen no resultan posibles obras de consolidación, aumento de volumen, modernización o incremento de su valor de expropiación, ni siquiera, aunque vengan exigidas por las disposiciones aplicables a la actividad que en ellas se ejerza (STS de 29 de abril de 2002, [RJ 2002, 4309], recurso de casación núm. 4065/1998). Únicamente resultará posible la realización de las pequeñas reparaciones que exigieren la higiene, el ornato, la conservación del inmueble, así como de aquellas obras imprescindibles para garantizar la seguridad de los usuarios del inmueble, por ejemplo, la ampliación de la anchura de la escalera de evacuación (STS de 23 de marzo de 1999, [RJ 1999, 2637], recurso de casación núm. 1294/1993) o la mejora de los sistemas de protección contra incendios (STS de 11 de diciembre de 1998, [RJ 1998, 10100], recurso de apelación núm. 8402/1992)."
Així, recordo que una vegada, per obrir un restaurant en un edifici fora d’ordenació, en aplicació del principi de proporcionalitat vaig informar favorablement perquè es fes un petit altell per ubicar-hi les galledes de les escombraries, entenent que es tractava d’un tema relacionat amb la salut i que era una obra interna d’escassa rellevància (però amb aquesta doctrina seria inadmissible).
3. Els fora d’ordenació afectats per vitalitat. I si el planejament no ho recull?
El nou redactat de l'article 108.4 ter del TRLUCAT diu de forma literal:
“Si la construcció està fora d'ordenació perquè està afectada parcialment per una nova alineació de vial subjecte a cessió gratuïta, però no està inclosa en cap sector de planejament derivat ni en cap polígon d'actuació urbanística, se li aplica el règim de la disconformitat.”
Aquest redactat ja hi era a l’article 119.1.d del Decret 305/2006, però no va tenir gaire èxit perquè els operadors jurídics dubtàvem de la seva legalitat per afectació a l’article 33.2 de la CE i l’Estatut de la propietat urbana. Ara bé, un cop resolt aquest tema, les preguntes són com a mínim dues: què passa amb els plans que qualifiquen finques afectades de vial com a fora d’ordenació? L'afectat pot impugnar de manera indirecta el pla? Existeix l’afectació d’un vial parcial en una finca?
Doncs aquests temes s'hauran de resoldre els anys vinents, no sense que ens comportin dubtes evidents.
4. Infraccions urbanístiques prescrites: construccions, parcel·lacions, activitats i càrrega de la prova
L’article 108.7 del TRLUCAT diu de forma literal:
"Les construccions i les instal·lacions a les quals no es puguin aplicar les mesures de restauració regulades pel capítol II del títol setè i que no s'ajustin al planejament resten en situació de fora d'ordenació o de disconformitat, segons que correspongui en aplicació dels apartats de l'1 al 6. En tots els casos, queden fora d'ordenació les edificacions implantades il·legalment en sòl no urbanitzable."
En sòl no urbanitzable, la infracció prescrita comporta aplicar el règim del fora d’ordenació (art. 108.7 del TRLUCAT i DT 6a del Decret 305/2006).
En la resta de sòl, depèn de la condició urbanística de la finca resultant de la nova ordenació. Així, si hi ha obres il·legals i no està pendent de cessament, extinció o enderroc, es trobarà en règim de disconformitat. Així, la STS de 15 de febrer de 1999 (RJ 1999, 679) estableix que:
"Lo construido sin licencia y en contra de la normativa urbanística puede considerarse como fuera de ordenación, en el sentido de que no se ajusta a la legalidad urbanística, pero se diferencia del supuesto de hecho previsto en el artículo 60.1 TRLS en que las obras eran ya ilegales en el momento mismo en que se estaban llevando a cabo […] El transcurso del plazo de cuatro años desde la ejecución de obras sin licencia contrarias al planeamiento impide al Ayuntamiento la adopción de las medidas de restablecimiento de la legalidad urbanística previstas en el artículo 184.3 TRLS, pero no otorga al propietario de las mismas otras facultades que las inherentes al mantenimiento de la situación creada, esto es la de oponerse a cualquier intento de demolición de lo construido o de la privación del uso que de hecho esté disfrutando."
Per als usos, tenim una doctrina diferent. En efecte, la STS (C-A, Secció 5), de 3 d’abril de 2000 (RJ 2000\4918), al FJ segon diu de forma literal:
"La sentencia de instancia argumenta que la construcción ilegal, transcurrido ese plazo de cuatro años no por ello se transforma en legal y no puede amparar la persistencia de usos contrarios al plan, y esta tesis, expuesta con esta generalidad es acertada. Esta Sala ha declarado en sentencia de 22 de diciembre de 1998 [RJ 1998, 10116] que 'el hecho de que haya prescrito la infracción de la obra realizada sin licencia no significa que ello constituya a su vez impedimento legal para posibilitar la sanción del uso ilegal, con arreglo al planeamiento urbanístico, realizado en dicha construcción, porque el citado uso constituye, no una actividad transitoria como la construcción de edificios, sino una actividad permanente que se extiende en el tiempo mientras se esté realizando ese uso no permitido por la normativa urbanística'. El uso contrario al plan en una edificación ilegal no puede adquirirse por prescripción, aunque haya caducado la acción para el restablecimiento de la legalidad urbanística infringida, por eso declara la sentencia de esta Sala de 20 de enero de 1999 [RJ 1999, 91] que, si según el artículo 21.1.d del Reglamento de Servicios de las Corporaciones Locales (RCL 1956, 85 y NDL 22516) (RSCL) la licencia de primera ocupación tiene por objeto comprobar si el edificio puede destinarse a determinado uso, la denegación de esa licencia lleva consigo la imposibilidad de ocupar y usar el edificio. Sin embargo, ese control que ha de verificarse en la concesión de la licencia de primera ocupación es el que el citado precepto expresa, el relativo a que el uso corresponda al asignado a la zona en que se encuentra el edificio y a que este reúna las adecuadas condiciones técnicas de seguridad y salubridad exigibles, no al de las circunstancias urbanísticas de la edificación sobre la que se realiza el uso."
Un altre tema molt rellevant és sobre qui té la càrrega de la prova de l’ús. La STSJCAT (C-A, Secció 2), núm. 1864/2022, de 18 maig (JUR 2022\229016), diu que:
"La consecuencia, por tanto, en cuanto al uso que se permite es que este sea conforme al Plan para la zona de que se trate (STS 29/6/2001 (RJ 2001, 6185)). Y, igualmente, la STS de 3 de abril de 2000 (RJ 2000, 4918), que señala que no es admisible un uso contrario al Plan, ya que dicho uso no puede adquirirse por prescripción, aunque haya caducado la acción de restablecimiento de la legalidad urbanística.
Todas las sentencias expuestas hablan de permisión o mantenimiento del uso de hecho, o como trata el artículo 108 del TRLU, de uso preexistente. Evidentemente este uso ha de ser objeto de acreditación con una carga probatoria que incumbe al propietario. Debiendo en este punto, por tanto, estimar la pretensión del Ayuntamiento de que el uso ha de ser objeto de prueba."
Ha de quedar clar que les obres il·legals prescrites per mitjà de l’article 28 del TRLS poden accedir al Registre de la Propietat.
En l’accés al Registre de la Propietat, a part de les construccions, també hi ha una regulació específica per a les presumptes segregacions il·legals, de conformitat amb l’article 193 del TRLUCAT, que assenyala que "s'ha d'acreditar que es disposa de la llicència de parcel·lació o bé de la declaració que aquesta no és necessària".
Així la Resolució de 25 de juliol de 2019, de la Direcció General dels Registres i del Notariat, en el recurs interposat contra la nota de qualificació del registrador de la propietata de Chiclana de la Frontera núm 2, per la qual suspèn la inscripció d'una edificació declarada sobre la resta d'una finca, diu de manera literal:
"Son estos últimos a los que se refiere la doctrina de la Resolución de 17 de octubre de 2014, seguida por las de 5 y 26 de mayo de 2015 y la más reciente de 19 de febrero de 2018, o la de 13 de febrero de 2019, en el sentido de que para inscribir escrituras públicas de división o segregación de fincas es preciso acreditar a los efectos del artículo 26 de la Ley estatal de suelo –hoy artículo 28 del texto refundido de 2015– la oportuna licencia o declaración de innecesariedad o, para el supuesto de parcelaciones de antigüedad acreditada fehacientemente, podrá estimarse suficiente, como título administrativo habilitante de la inscripción, la declaración administrativa municipal del transcurso de los plazos de restablecimiento de legalidad o su situación de fuera de ordenación o similar, conforme a la respectiva normativa de aplicación, por lo que así debe entenderse la aplicación analógica matizada del artículo 28.4 de la Ley de Suelo."
La càrrega de la prova de la prescripció de l’acció de restauració correspon a qui la invoca. El TSJ de Catalunya, a la Sentència de 10 de juliol de 2003, diu de manera literal:
"En todo caso no va a sorprender que se reitere, cuanto menos, por aplicación del principio o criterio de facilidad de prueba y, cuanto más, por razón de la propia naturaleza de los supuestos en que cabe estimar como aplicables, siempre de interpretación estricta, que inexcusablemente debe descansar la carga de la prueba en aquel que quiere basamentarse en estos regímenes, tanto en el punto de hallarse las correspondientes fincas, edificios o instalaciones en situación de fuera de ordenación o de volumen disconforme, como en materia de cuál es su concreto y puntual estado preexistente, y también en orden a justificar debidamente que las obras pretendidas se hallan en el ámbito de las únicas que pueden autorizarse según los casos."
Cal relacionar aquesta jurisprudència amb el nou article 108.5 del TRLUCAT, que de manera literal diu:
"5. Els usos preexistents a un nou planejament urbanístic es poden mantenir sempre que no estiguin situats en espais naturals protegits i mentre no esdevinguin incompatibles amb aquest, i sempre que s'adaptin als límits de molèstia, de nocivitat, d'insalubritat i de perill que estableixi per a cada zona la nova reglamentació. Els usos preexistents a un nou planejament urbanístic que no siguin conformes amb el règim d'usos que aquest estableix es consideren en situació de fora d'ordenació quan el nou planejament els declari incompatibles i els subjecti a cessament de forma expressa. Els usos en situació de fora d'ordenació no poden ésser objecte de canvis de titularitat ni de renovació de les llicències d'ús o altres autoritzacions sotmeses a termini, i se n'ha d'acordar, en aquests supòsits, el cessament immediat. Quan l'autorització d'aquests usos no està sotmesa a termini, es poden revocar les autoritzacions corresponents, sens perjudici de les indemnitzacions que corresponguin d'acord amb la legislació aplicable. En la resta de casos de disconformitat, excepte les construccions i instal·lacions situades en espais naturals protegits, els usos preexistents es poden mantenir i poden ésser objecte de canvis de titularitat."
Finalment, cal separar construccions, edificacions i usos fora d’ordenació respecte de les activitats. El TS (C-A Secció 5), en la Sentència de 29 juny de 2001 (RJ 2001\6185), diu de manera literal:
"La sentencia del pasado 20 de diciembre de 2000 [RJ 2000, 10483] precisó –respecto de las licencias de actividades– que una actividad que carece de licencia no es, en sentido estricto, una actividad fuera de ordenación sino, en primer lugar, una actividad clandestina, que no puede verse favorecida por el régimen de fuera de ordenación, que se refiere a las edificaciones o actividades amparadas en licencia que solo por cambio del planeamiento pasan a ser disconformes con el mismo."
5. La necessària regulació dels plans de les disconformitats i els fora d’ordenació
L’article 108.6 del TRLUCAT diu:
"Les figures del planejament urbanístic han de contenir les disposicions pertinents per resoldre totes les qüestions que les noves determinacions urbanístiques plantegin amb relació a les preexistents."
Aquesta regulació no pot afectar els conceptes urbanístics bàsics, no pot legalitzar allò il·legalitzable i no pot anar més enllà de la regulació vigent. La STS de 21 abril de 2016 (RJ 2016, 3059) i les STS de 27 d'octubre de 2015 (RJ 2015, 5581) i de 28 d'octubre de 2015 (RJ 2015, 5582), resolen les impugnacions de les aprovacions de la revisió del POUM de Marbella, que donava un tracte legalitzador a nombroses infraccions.
En aquest sentit, vegeu els articles 43-46 del POUM de Blanes.
6. Usos provisionals en sistemes en sòl no urbanitzable
La Sala del TSJC entén que quan hi ha sòl urbanitzable no delimitat, li és aplicable el règim del sòl no urbanitzable als efectes dels usos provisionals. Així, és aplicable l’article 47 i no el 53, ambdós del TRLUCAT. Com a exemple, la Sentència núm. 929, de 22 d’octubre de 2019, que disposa:
"La discusión que introduce la apelante en orden a si nos encontramos en el caso en presencia de suelo no urbanizable o de suelo urbanizable no delimitado resulta artificiosa, visto que el artículo 52.2 del Decreto Legislativo 1/2010, de 3 de agosto, establece que el régimen de uso del suelo urbanizable no delimitado, mientras no se proceda a su transformación, se ajusta al régimen de utilización, disfrute y disposición establecido por este capítulo para el suelo no urbanizable, donde el artículo 47.3 permite únicamente, en tesis general, las obras y usos que allí se enumeran, entre las cuales no está la aquí interesada con carácter provisional. Es más, el artículo 52.3 imposibilita incluso, en suelo urbanizable delimitado, el autorizar los usos y las obras regulados por el 47 para el suelo no urbanizable, sometiendo así a aquel a un régimen incluso más restrictivo. Además, hallándonos en terrenos destinados a sistemas, el citado artículo 53, en su redacción temporalmente aplicable al caso, permite en los terrenos destinados a sistemas urbanísticos autorizar usos y obras de carácter provisional que no estén prohibidos por la legislación y el planeamiento sectoriales o por el planeamiento territorial o urbanístico, mientras no se haya iniciado el correspondiente procedimiento de reparcelación, ocupación directa o expropiación para la ejecución de la actuación urbanística que les afecte. Pero entre los usos provisionales que el precepto autoriza y enumera en su apartado 2 no se encuentra tampoco el interesado por la apelante bajo el eufemismo de 'almacén de excavadoras y camiones', expresión bajo la que claramente se pretende introducir una actividad de garaje propia del suelo urbano y que no figura en tal enumeración, no pudiendo encuadrarse en su apartado a), referido al almacenaje o el depósito simple y mero de mercancías o de bienes muebles, cosa bastante diferente. Incluso su apartado 6, referido a los terrenos destinados a sistemas urbanísticos ya adquiridos por la Administración pública, permite su ocupación temporal por razón de la ejecución de obras o la prestación de servicios públicos o, de manera temporal y esporádica, para instalar, entre otras actividades, la de aparcamiento público, no privado."
7. Quan es produeix l’inici del fora d’ordenació? La STS de 10 de febrer de 2021
La recent STS (C-A, Secció 5) de 10 de febrer de 2021 (recurs 7639/2019), resol un procés en què la qüestió casacional era la següent:
"Si la entrada en vigor de una nueva ordenación implica de forma automática la extinción de los títulos administrativos habilitantes de obras y actividades o, por el contrario, la modificación o extinción de la eficacia de esos títulos se produce de conformidad con el procedimiento correspondiente aplicable en la Comunidad Autónoma."
La resposta, tot i ser confusa, deixa clar que si bé el canvi d’ordenació és el pressupòsit, caldrà atenir-se als procediments corresponents per extingir títols sense que per se, sigui suficient invocar aquesta extinció automàtica (es produeix amb l’entrada del nou pla, però no és automàtic).
8. Obres inacabades i edificis fora d’ordenació
La llicència d’obres és la institució que té com a finalitat el control de la legalitat de l’obra.
Així en casos de llicències no acabades i sens perjudici dels articles 37 i 38 del Decret 64/2014, cal tenir present que el Decret 141/2012, de 30 d'octubre, pel qual es regulen les condicions mínimes d'habitabilitat dels habitatges i la cèdula d'habitabilitat, disposa de manera literal a l’article 17.2 el següent:
"La no-adequació als requeriments urbanístics no és causa de denegació de la cèdula d’habitabilitat. Només en el cas que l’Administració atorgant tingui coneixement d’aquesta circumstància, es farà constar la no-adequació en el document d’atorgament de la cèdula sens perjudici d’iniciar el procediment que habiliti la legislació urbanística a l’efecte de restaurar, si s’escau, la legalitat infringida."
Així ens trobarem obres inacabades, amb infraccions prescrites, que passen a fora d’ordenació i no es pot utilitzar la primera ocupació com el moment de control. La data rellevant és la data de la finalització de les obres. En aquesta línia, l’article 20 del TRLS disposa que:
"3. En aquellos casos en los que la descripción de la obra terminada no coincida con la que conste en el Registro de la Propiedad, por haberse producido modificaciones en el proyecto, la constancia registral de la terminación de la obra se producirá mediante un asiento de inscripción, cuya extensión quedará sujeta a lo previsto en el apartado 1 en relación con los requisitos para la inscripción de las obras nuevas terminadas."
9. Obres il·legals i prescripció guanyada: la STS de 10 de novembre de 2022
La STS 1470/2022 (C-A, Secció 5) de 10 de novembre (recurs 110/2022), ja esmentada, analitza si l'elaboració d'obres que excedeixen la mera conservació, ornament, seguretat o salubritat sobre edificacions en situació assimilada a fora d'ordenació, per haver caducat l'acció de restabliment de la legalitat urbanística, comporta de manera inexorable la pèrdua de la caducitat guanyada -és a dir, si es produeix la renúncia de la prescripció guanyada (1935 CC). El TS resol que no es renuncia sinó al contrari, que el titular entén que la té (i per això fa més obres i de més rellevància).
10. El règim de fora d’ordenació és un efecte, no una figura disposable pels plans
El TSJCAT (C-A, Secció 3), a la Sentencia núm. 4112/2021, de 21 d’octubre (RJCA 2022\340), al FJ 7, separa la disconformitat i el fora d’ordenació del cessament. En relació amb el règim temporal dels habitatges d’ús turístics a Ciutat Vella, resol:
"Y así destacar la ordenación establecida en la Disposición Adicional Primera de la Normativa Urbanística en cuanto dispone: FIGURA 1 Pues bien, el atento estudio de la línea argumental sostenida por la parte actora se debe centrar en el número 3 de la Disposición Adicional Primera que para las viviendas de uso turístico del Distrito de Ciutat Vella, una vez se publica la figura de planeamiento impugnada a 6 de marzo de 2017 (sic), se prevé que las viviendas de uso turístico que en fecha 16 de septiembre de 2019 (sic) no cumplan las condiciones indicadas deberán cesar y sin previsión alguna de indemnización, en los siguientes términos. Ese régimen es nítidamente disconforme a derecho ya que, desde luego, atendiendo a viviendas de uso turístico legalmente implantadas en su momento con la debida titulación habilitante, de una parte, no puede sostenerse que objetivamente el uso preexistente como tal resulte incompatible por lo que debe estarse al régimen de mantenimiento -ex artículo 108.5 del Decreto Legislativo 1/2010, de 3 de agosto, que aprueba el texto refundido de la Ley de Urbanismo de Cataluña- y, de otra parte, seguramente confundiendo el planificador lo que en esa materia procede acordar para cese con lo que debe operarse precisamente en sede de titulación habilitante para dejarla sin efecto, brilla con luz propia que tampoco cabe esterilizar y reducir a la nada la regla general indemnizatoria para los supuestos de ineficacia sobrevenida que se tratan de hacer valer en tan reducido espacio de tiempo -ex artículo 48.c del Real Decreto Legislativo 7/2015, de 30 de octubre, por el que se aprueba el texto refundido de la Ley de Suelo y Rehabilitación Urbana.”
Així, si un habitatge d’ús turístic tenia habilitació legal, un pla no el pot extingir i cal obrir els procediments corresponents.
Articles consultats:
García González, María Teresa. "El régimen de fuera de ordenación". CEMCI, núm. 21 (octubre de 2013).
González-Varas Ibáñez, Santiago. "El preocupante régimen de fuera de ordenación". El derecho.com [en línia] [Lefebvre] (13 d'octubre de 2020). <https://elderecho.com/el-preocupante-regimen-de-fuera-de-ordenacion>.
Ochoa Gómez, Maria Pilar (2005). La responsabilidad patrimonial de la administración pública y el fenómeno urbano. Oñati: IVAP.
Sánchez González, Juan Francisco. "La concesión de licencias de ocupación o utilización para las edificaciones en régimen asimilado al de fuera de ordenación en Andalucía". CEMCI, núm. 20 (setembre de 2013).
