1. Introducció
L'any 2024 ha estat intens en declaracions del Tribunal Constitucional (TC) en matèria d'habitatge, una de les preocupacions principals dels ciutadans catalans. Com se sap, la STC 79/2024, ja comentada en altres apunts, va declarar per primer cop en democràcia, amb un canvi radical de la jurisprudència anterior, l'existència d'un dret a l'article 47 de la CE, tot assenyalant que (FJ 3):
"Los compromisos internacionales de España en materia de derechos humanos refrendan la existencia de un derecho a la vivienda, reconocido también en varios estatutos de autonomía y cuya efectividad es precisamente lo que se encomienda a todos los poderes públicos en el art. 47 CE."
Uns mesos després d'aquesta Sentència, l'any 2024 s'ha tancat amb dues noves sentències del TC sobre habitatge, la 120, de 8 d'octubre, i la 130, de 22 d'octubre. La segona declara l'extinció del recurs d'inconstitucionalitat presentat pel president del Govern espanyol, precisament per la declaració d'inconstitucionalitat inclosa a la primera. En conseqüència, centrarem l'atenció en la STC 120/2024, de 8 d'octubre.
Cal assenyalar que les dues sentències del TC que tanquen l'any 2024 segueixen la línia de litigació creixent davant del TC els darrers anys, de la qual ja hem parlat en el capítol “Habitatge i competències en el marc europeu, constitucional, estatutari i legal: especialment el cas català”, inclòs en el llibre col·lectiu coordinat per la professora J. Gifreu Possibilitats i límits de les competències autonòmiques en matèria d'habitatge (Institut d'Estudis d'Autogovern, Generalitat de Catalunya, 202, p. 19 i s.).
Així, des dels anys vuitanta del segle passat fins ara, s'han dictat una cinquantena de sentències que han resolt recursos d’inconstitucionalitat, qüestions de constitucionalitat, conflictes positius de competència i conflictes en defensa de l’autonomia local en els quals es dirimeixen aspectes relatius a la distribució de competències en matèria d’habitatge. Del total de sentències dictades sobre habitatge, aproximadament el 75% són posteriors a 2012 i gairebé un 40% s’han dictat a partir de 2017. Només des del 2015 fins al juliol de 2022 es van dictar quinze sentències del TC en matèria d’habitatge, algunes de les quals afecten Catalunya. Entre aquestes, com dèiem, diverses sentències s'han dedicat a la Llei 24/2015, del 29 de juliol, de mesures urgents per afrontar l'emergència en l'àmbit de l'habitatge i la pobresa energètica, que, com veurem, torna a ser objecte de la STC de 2024, que passem a comentar.
La STC 120/2024 declara inconstitucionals diversos preceptes de la llei catalana 1/2022, del 3 de març (en endavant, la Llei de 2022), per la que es van modificar les lleis relatives a habitatge 18/2007, 24/2015 i 4/2016. Aquesta Llei reprodueix els preceptes que van ser declarats inconstitucionals per la STC 16/2021, en trobar-se inclosos en el Decret llei 17/2019, que es va considerar que havia excedit els límits legals d'aquest tipus de norma jurídica. De fet, la Llei 24/2015, que va establir diverses mesures, entre aquestes l'obligació del propietari demandant d'oferir una proposta de lloguer social en determinats supòsits, ha estat objecte de diverses sentències del TC prèvies a la Llei de 2024 (13/2019, 37/2022 o 57/2022, a més de la STC de 2021 ja esmentada).
L'estratègia del legislador català els darrers anys ha estat reintroduir, mitjançant l'aprovació de lleis posteriors a les sentències del TC, els preceptes declarats inconstitucionals, que han estat tornats a ser declarats inconstitucionals. Amb independència d'altres efectes, aquesta manera de procedir ha generat un caos normatiu i un alt grau d'inseguretat jurídica en l'àmbit de l'habitatge tant per als operadors jurídics públics com privats. La proliferació de normes jurídiques en l’àmbit de l’habitatge en l’última dècada ha estat tan gran i desordenada que ha afectat greument la seguretat jurídica dels operadors i, probablement, el desenvolupament econòmic en aquesta matèria.
A la part final d'aquesta anàlisi tornarem sobre aquest punt.
2. La Sentència del TC 120/2024
Entrant ja en el contingut de la STC 120/2024, coneix del repartiment de competències entre Estat i comunitats autònomes, però indirectament el pronunciament acaba afectant les competències municipals en àmbits com el sancionador (article 7 de la Llei de 2022, que afegeix l'apartat 5 a l'article 126 de la llei d'habitatge de 2007) o el de l'emissió d'informes dels serveis socials municipals sobre el compliment dels paràmetres de risc d'exclusió residencial per part dels ocupants d'habitatges (fins i tot sense títol jurídic habilitant) i sobre el seu arrelament i convivència a l'entorn familiar (article 12 de la Llei de 2022, que afegeix una disposició addicional a la Llei 24/2015).
La STC declara inconstitucionals per motius competencials diversos preceptes de la Llei de 2022. En concret, aquesta declaració afecta els articles següents.
En primer lloc, l'article 1.3, que modica l'article 5.2.f de la llei del dret a l'habitatge de 2007, perquè vulnera les competències estatals en matèria de legislació processal de l'article 149.1.6 de la CE, en establir com a causa d'incompliment de la funció social d'un habitatge o un edifici d'habitatges la vulneració de l'obligació d'oferir una proposta de lloguer social abans d'interposar una demanda judicial.
També es declara inconstitucional l'article 12 de la Llei de 2022, que establia una disposició addicional primera a la Llei 24/2015, en la referència a fer extensiva l'obligació d'oferir una proposta de lloguer social abans d'interposar determinades demandes judicials a qualsevol acció executiva derivada de la reclamació d'un deute hipotecari i a determinades demandes de desnonament, i en referència també a la interrupció dels processos iniciats en els quals no s'hagi acreditat la formulació de l'oferta de lloguer social. Igualment succeeix amb la disposició transitòria, que estén l'obligació d'oferir el lloguer social als procediments iniciats abans de l'entrada en vigor de la Llei.
A més, es declaren inconstitucionals diversos articles perquè vulneren la competència estatal en matèria de bases sobre les obligacions contractuals de l'article 149.1.18 de la CE. Així, l'article 11, que afegeix l'article 10 a la llei de 2015, que es refereix a la renovació dels contractes de lloguer social per una sola vegada quan arribin al seu termini final; la disposició transitòria, en l'extensió que fa de l'obligació de renovar el lloguer social als processos iniciats abans de l'entrada en vigor de la Llei, i la part final de l'apartat tercer de la disposició addicional primera de la Llei de 2105, introduït per la Llei de 2022, que estableix la durada del lloguer social.
També es declara inconstitucional l'article 7 de la Llei de 2022 que va introduir l'article 5 a l'article 126 de la llei del dret a l'habitatge de 2007, en l'àmbit del règim sancionador, que imposava a l'adquirent d'un habitatge una mena de responsabilitat objectiva vinculada a l'adquisició, que l'obligaria a respondre per fet aliè, cosa que va en contra del principi de culpabilitat derivat de l'article 25 de la CE.
La STC, que té diversos vots particulars, precisa que no afecta les situacions consolidades i que la inconstitucionalitat i nul·litat només tenen efectes futurs o ex nunc, llevat del cas de l'article 7, de naturalesa sancionadora, cas en què cal atenir-se a la part final de l'article 40.1 de la LOTC, que també és aplicable a les conseqüències sancionadores derivades de l'incompliment dels preceptes declarats inconstitucionals i nuls.
3. La tasca pendent i urgent: el text refós en matèria d'habitatge
Com dèiem més amunt, la proliferació de normes jurídiques en l’àmbit de l’habitatge els darrers anys ha afectat greument la seguretat jurídica dels operadors i, probablement, el desenvolupament econòmic en aquesta matèria. En aquests moments, és difícil que els operadors jurídics i econòmics sàpiguen quin és realment el marc jurídic d'habitatge vigent a Catalunya.
Com a mostra, podem esmentar algunes de les normes aprovades els últims anys a Catalunya, unes quantes afectades per sentències del TC. A banda de la llei de 2007 d'habitatge, modificada moltes vegades i afectada per diverses sentències del TC, com la de 2024, es poden esmentar, per exemple: la Llei 14/2015 (impost sobre habitatges buits, amb el suport de la STC 4/2019); Llei 24/2015 (pobresa energètica i expropiació de l’ús habitatges buits, salvada per la STC 13/2019); Llei 4/2016 (expropiació de l’ús habitatges buits, declarada inconstitucional per la STC 8/2019); dos decrets llei el 2019 no convalidats, un sobre urbanisme i un altre sobre límits de lloguers; Decret llei 17/2019, de mesures urgents (modificat per l'1/2020, article 3, sobre definició d’habitatge buit), anul·lat parcialment per la STC de 2021; Decret 75/2020, de 4 d’agost, de turisme de Catalunya (llars compartides); Decret llei 50/2020, de 9 de desembre, de mesures urgents per estimular la promoció d’habitatge amb protecció oficial i de noves modalitats d’allotjament en règim de lloguer, o Llei 11/2020, de 18 de setembre, de mesures urgents en matèria de contenció de rendes en els contractes d’arrendament d’habitatge i de modificació de la Llei 18/2007, de la Llei 24/2015 i de la Llei 4/2016, relatives a la protecció del dret a l’habitatge (declarada inconstitucional per dues sentències del TC de 2022).
Aquesta hemorràgia normativa, de dubtosa qualitat en diversos casos, ha portat el legislador català a exigir-li al Govern català l’elaboració d’un projecte de llei per modificar la Llei catalana del dret d’habitatge de 2007 i adequar-la als múltiples canvis soferts, així com manar-li l'enviament al Parlament d'un projecte de llei per a l’elaboració d’un text refós en matèria d’habitatge, tasca urgent i important encara pendent. Efectivament, la Llei 24/2015 va assenyalar el següent en la disposició final quarta:
"1. El Govern ha de presentar, si escau, al Parlament, en el termini de sis mesos a comptar de l’entrada en vigor d’aquesta llei, un projecte de llei de modificació de la Llei 18/2007, del 28 de desembre, del dret a l’habitatge, que contingui les modificacions necessàries per a garantir l’aplicació efectiva de totes els mesuris establertes per la llei present. 2. El Govern, en el termini d’un any a comptar de l’entrada en vigor d’aquesta llei, ha de presentar al Parlament un projecte de llei de refosa i millora de les disposicions legals vigents a Catalunya en matèria de dret a l’habitatge, del fons social de l’habitatge, de mobilització dels habitatges provinents de processos d’execució hipotecària, de lluita contra la pobresa energètica i de garantia de subministraments bàsics i de les altres normes legals que incideixen en el dret a un habitatge digne."
I en la Llei 1/2022, del 3 de març, de modificació de la Llei 18/2007, la Llei 24/2015 i la Llei 4/2016 per afrontar l’emergència en l’àmbit de l’habitatge, objecte precisament de la STC 120/2024 comentada, va incloure aquest mandat:
"Disposició addicional. Decret legislatiu en matèria de dret a l’habitatge El Govern, en el termini d’un any des de l’entrada en vigor d’aquesta llei, ha d’elaborar un text refós de tota la normativa en matèria del dret a l’habitatge."
Creiem que, després de l'aprovació de la llei estatal d'habitatge i de la STC 120/2024 comentada, aquesta tasca ja és inajornable i ha de ser aprofitada per establir com més clarament millor les competències locals en la matèria, per evitar pronunciaments judicials paralitzants de polítiques municipals d'habitatge rellevants per a les persones, com ara diverses decisions del Tribunal Superior de Justícia de Catalunya (em permeto la remissió a la meva anàlisi “Introducció i balanç general: els 10 anys de vigència de la llei del dret a l'habitatge de Catalunya”, en el llibre col·lectiu Llei del dret a l’habitatge de Catalunya: deu anys de vigència. Balanç i futur, Aranzadi, 2018).
