Superat el període d’incertesa pressupostària que l’esclat de la crisi immobiliària va generar en l’àmbit local, una de les grans preocupacions que presideix la gestió del dia a dia de les nostres corporacions locals és, indubtablement, el grau d’execució dels crèdits pressupostaris i, especialment, dels crèdits destinats a materialitzar les despeses per inversions.
Aquesta circumstància comporta l’existència d’un elevat nombre de romanents de crèdits a incorporar en el pròxim exercici, o fins i tot pròxims exercicis, que es veuen condicionats per les limitacions que la normativa pressupostària actual ens imposa en aquest àmbit.
L’origen d’aquesta situació, com succeeix en altres ocasions, no es pot dir que sigui única, sinó que obeeix a l’existència d’un conjunt de factors endògens i exògens que incideixen en les organitzacions locals i que, de manera esglaonada els darrers anys, han anat produint efectes. Entre aquests factors es podrien destacar els següents:
- Els efectes derivats de l’entrada en vigor de la Llei orgànica d’estabilitat pressupostària i sostenibilitat financera (LOEPSF) i, en especial, del canvi de paradigma pressupostari que propugna, ja que confronta el principi de plurianualitat a la visió clàssica que del document pressupostari tenen els operadors municipals, estretament vinculada al principi d’anualitat.
- La regulació dels pressupostos municipals en un text normatiu que cada vegada està més allunyat i distant de l’actual realitat econòmica comunitària, sense que disposi en el redactat cap de les tècniques d’elaboració pressupostàries, més enllà de la tradicional visió del pressupost “administratiu o de mitjans”.
- La pèrdua progressiva d’efectius a les nostres organitzacions –tant per les limitacions imposades per les lleis pressupostàries en el reclutament de personal, com per l’efecte de la jubilació en una determinada generació-, circumstància que ha anat erosionant la seva capacitat d’implementar polítiques públiques i, per tant, també el grau d’execució dels crèdits pressupostaris que les fan viables econòmicament.
- Unes limitacions en l’aplicació de diferents recursos que facilitarien la programació i l'execució pressupostària: les despeses plurianuals i la tramitació anticipada de despeses.
En aquest punt, es pot afirmar que si bé les causes que originen la situació actual no són úniques i s’han anat succeint en un horitzó temporal de caràcter gradual, pal·liar-ne els efectes tampoc no té un únic remei, ni es pot pretendre que es pugui resoldre en un sol exercici pressupostari.
En aquest context, una de les primeres actuacions que cal analitzar i potser replantejar és, precisament, la forma en què es duu a terme la planificació pressupostària i els seus efectes en l’elaboració del document pressupostari que, com sabem, és la fita inicial de l'execució i la materialització posteriors de les polítiques de despesa i, pel que aquí ens interessa, de les inversions.
Així, si bé la normativa ja inclou l’existència dels marcs pressupostaris a mitjà termini 1) i, a escala inversora, la integració del pla d’inversions i finançament a quatre exercicis 2) dins del document pressupostari; la realitat, però, és que en més d’una ocasió, es pressuposten els crèdits per a inversions en un horitzó temporal –l’anual- sabent, a la bestreta, de l'execució impossible en aquest lapse de temps, ja sigui pel seu termini de realització material, ja sigui pels tràmits administratius que romanen pendents de concloure. El resultat? Pressupostos sense executar i corporacions abocades irremeiablement a la incorporació successiva de romanents de crèdit d’un exercici al següent, en el millor dels casos, si no a una nova pressupostació dels crèdits davant la impossibilitat de tornar-los a incorporar.
Té un especial interès, doncs, posar l'èmfasi a coordinar la planificació de les inversions dins del document pressupostari amb dos aspectes bàsics: el primer, derivat del calendari mateix d’execució material de les obres i, per tant, atorgant al projecte o als documents tècnics preparatius l’oportuna correlació amb la necessitat real del crèdit pressupostari. El segon, una mica més complicat: l’anàlisi de l’espai temporal necessari per a la culminació en forma d’adjudicació d’un contracte d’obra. Un cop obtingut aquest decalatge temporal, convé quantificar-lo i periodificar-lo des de la perspectiva pressupostària. És a dir, determinar en quin moment serà necessari disposar del crèdit pressupostari per al reconeixement de les obligacions que se’n derivaran, i ajustar, d’aquesta manera, l’import consignat en les aplicacions pressupostàries per evitar inexecucions pressupostàries i generacions de romanents de crèdit de gradual incorporació en el temps, així com efectes no desitjats des d’un punt de vista de la normativa d’estabilitat pressupostària.
Per facilitar aquesta planificació tenim al nostre abast, ja en la segona fase (tramitació administrativa i execució material de les actuacions), dos instruments de caràcter juridicopressupostari que, si bé tenen un origen diferent, poden esdevenir rellevants per assolir una correcta execució pressupostària: la tramitació anticipada dels contractes -regulada en la normativa contractual- 3) i les despeses de caràcter plurianual, que tenen un origen pressupostari o financer. 4) L’aplicació d’ambdues, ja sigui de manera individual o conjunta, pot contribuir molt positivament a assolir una correcta pressupostació i execució pressupostària amb un nivell d’incidència òptim als efectes de l’estabilitat pressupostària, tal com es pot veure en l'exemple següent:
Supòsit pràctic:
Una entitat local preveu fer una obra per un import de 18.000 euros amb les característiques següents:
a) Import de certificacions mensuals: 1.000 euros
b) Termini d'execució material segons projecte: 18 mesos
c) Termini necessari per a tràmits administratius: 6 mesos
d) Termini total: 24 mesos.
Situació que es produeix si es pressuposta sense tenir en compte terminis de preparació i execució
| Exercici | Crèdits pressupostats inicials | Crèdits incorporats | Executat | Inexecució (crèdits a incorporar a l'exercici següent) | Comentaris |
|---|---|---|---|---|---|
| N | 18.000,00 | 0,00 | 6.000,00 | 12.000,00 | Durant el primer exercici, tramitem administrativament 6 mesos i executem obra 6 mesos. La resta, 12.000 euros, queden subjectes a incorporació de romanents de crèdit i amb afectació en regles fiscals (estabilitat pressupostària i regla de la despesa). |
| N+1 | 0,00 | 12.000,00 | 10.000,00 | 2.000,00 | Els dos primers mesos no es reconeix despesa atès que cal fer el tràmit liquidació i incorporació de romanents (art. 93 del Reial Decret 500/1990). Mentrestant, l'actuació té afectació en morositat/interrupció de l'obra. Afectació en regles fiscals per la nova incorporació de romanents. |
| N+2 | 0,00 | 2.000,00 | 2.000,00 | 0,00 | Dos mesos restants d'execució de l'obra prèvia liquidació i incorporació de romanents de crèdit de l'exercici anterior (afectació morositat). Afectació en regles fiscals de la nova incorporació de romanents. |
Situació que es produeix si es pressuposta tenint en compte terminis de preparació i execució
| Exercici | Crèdits pressupostats inicials | Crèdits incorporats | Executat | Inexecució (crèdits a incorporar a l'exercici següent) | Comentaris |
|---|---|---|---|---|---|
| N | 0,00 | 0,00 | 0,00 | 0,00 | Utilització dels primers 6 mesos de tramitació administrativa, via tramitació anticipada de despeses. No inexecució, no afectació en regles fiscals. |
| N+1 | 12.000,00 | 0,00 | 12.000,00 | 0,00 | En treballar amb tramitació anticipada, amb l'obertura del pressupost es pot iniciar l'execució de la despesa (execució material de l'obra). No es genera ni inexecució ni romanents de crèdit a incorporar i, per tant, cap incidència en regles fiscals. |
| N+2 | 6.000,00 | 0,00 | 6.000,00 | 0,00 | En treballar amb execució plurianual de la despesa, amb l'obertura del pressupost es pot continuar -sense interrupcions- l'execució material de l'obra. L'obra queda finalitzada en l'exercici sense penalitzacions en matèria de morositat, estabilitat pressupostària i regla de la despesa. |
Finalment, cal tenir present que l’oportunitat que ens proporciona l’actual marc legislatiu de suspensió de les regles fiscals, hauria de permetre dur a terme la implementació, dintre de les organitzacions locals, de tot un conjunt de mesures -tant de caràcter organitzatiu com pressupostari-, que permetessin afrontar, amb les garanties necessàries, el progressiu restabliment de les limitacions vinculades a les polítiques comunitàries en matèria de dèficit fiscal i, especialment, les regles fiscals d’estabilitat pressupostària i de la regla de la despesa.
