1. Introducció
Les lleis 39/2015 i 40/2015 han comportat un canvi substancial en la manera de funcionar de les administracions públiques, tot i que encara no són completament eficaces.
En altres apunts hem parlat de la complexa transitorietat que es deriva de la Llei 39/2015, com a conseqüència del necessari desplegament tecnològic que implica la incorporació dels mitjans electrònics. Desplegament a hores d’ara insuficient, fet que ha obligat el legislador a ampliar dos anys més el calendari d’entrada en vigor de la norma.
Però no pertoca parlar ara d’aquestes qüestions, sinó de concretar quin és el contingut final d'aquesta llei i de la Llei 40/2015, com a conseqüència dels pronunciaments que el Tribunal Constitucional ha tingut en relació amb totes dues normes.
Estic parlant de la STC 55/2018, de 24 de maig, i la STC 132/2018, de 13 de desembre, que han resolt els recursos d’inconstitucionalitat que van ser plantejats pel Govern de la Generalitat, en relació amb la Llei 39/2015 i la Llei 40/2015, respectivament. D’altra banda, el TC també ha dictat la STC 110/2018, de 17 d’octubre, en relació amb el recurs d’inconstitucionalitat plantejat pel Govern de Canàries en relació amb la Llei 39/2015, que es remet fonamentalment a la STC 55/2018.
2. Títols competencials afectats
En relació amb el conflicte competencial plantejat, cal tenir present que els recursos es van estructurar al voltant del conflicte entre l’article 149.1.18 de la CE, conformement al qual és competència exclusiva de l’Estat les bases del règim jurídic de les administracions públiques i el procediment administratiu comú, i les competències exclusives de la Generalitat de Catalunya en matèria d’organització de la seva administració (art. 150 de l'EAC) i règim jurídic i procediment de les administracions publiques catalanes (art. 159 de l'EAC).
Cal tenir present que, en relació amb la Llei 39/2015, la Generalitat de Catalunya també va al·legar la vulneració de l’article 68 de l'EAC i, en relació amb la Llei 40/2015, l’afectació en matèria de funció pública (art. 136 de l'EAC), règim local (art. 160 de l'EAC) i autonomia financera en la vessant de capacitat de despesa (art. 202.2 de l'EAC).
En particular, en matèria de mitjans electrònics, és especialment rellevant el conflicte entre la competència que té l’Estat, a l'efecte de garantir als administrats un tractament comú davant de les diferents administracions públiques, i la capacitat de què disposa cada administració pública d’autoorganitzar-se, que s’estén a les decisions tecnològiques a adoptar per implementar la tramitació electrònica. En aquests casos, les decisions que tecnològicament adopti cadascuna de les administracions públiques, en l’exercici de les seves competències autoorganitzatives, són fruit d’una competència autonòmica que no pot ser condicionada per la normativa estatal, més enllà que quan aquesta decisió tècnica pugui afectar la situació o els drets de la persona quan es relaciona amb l’Administració.
El legislador estatal també va voler fonamentar la regulació que conté la Llei 39/2015 i la Llei 40/2015 en dos títols competencials addicionals, l’article 149.1.13, sobre les bases i la coordinació de la planificació general de l’activitat econòmica, i l'article 149.1.14, sobre la hisenda general. En relació amb aquests dos títols competencials, tant la STC 55/2018 com la 132/2018 van declarar de manera diàfana que no poden justificar la proposta normativa, raó per la qual estima el recurs que es va interposar, tot i que manté la plena vigència de l’article 149.1.18 de la CE per justificar la reforma.
Simplement cal recordar que l’article 149.1.13 és un títol transversal, que ha de cedir davant de títols més específics, i que ha de ser objecte d’una interpretació restrictiva o, com indica el TC, “hay que evitar una lectura excesivamente amplia”, i que l’article 149.1.14 abasta les relacions entre les diferents hisendes (estatal, autonòmiques i locals) i no te res a veure amb la Llei 39/2015 ni amb la Llei 40/2015, ja que per molt que es digui que volen generar estalvis, o persegueixin l’eficiència -reducció de costos- en l’actuació administrativa, no formen part de la “hisenda general” com a títol competencial. Aquest posicionament també està recollit en la STC 132/2018.
Aquesta interpretació es trasllada a la impugnació que es feia dels títols competencials habilitadors de les lleis 39/2015 i 40/2015 (disposició final primera i apartats primer i segon de la Llei 39/2015 i disposició final catorzena de la Llei 40/2015).
S’ha de recordar que la reforma diferencia de manera clara la vessant externa de la relació juridicoadministrativa, regulada per la Llei 39/2015, de la vessant interna, de funcionament o règim jurídic, regulada per la Llei 40/2015.
3. Articles impugnats
D’altra banda, els preceptes impugnats són els següents:
a) Llei 39/2015: articles 1.2; 6.4, segon paràgraf; 9.3; 13.a; 44; 53.1.a, segon paràgraf, i 127-133; les disposicions addicionals segona i tercera, i la disposició final primera, apartats primer i segon.
b) Llei 40/2015: articles 39; 49.h paràgraf segon i, per connexió, la disposició addicional vuitena.1; 52.2; 81.3; 83.2.c i, per connexió, la disposició addicional vuitena.2; 120.2; 121; 122; 126; 129.2; 157.3, darrer paràgraf i, per connexió amb tots aquests preceptes, la disposició final catorzena.
4. Impugnació de la Llei 39/2015
4.1 Regulació del procediment d’elaboració de les disposicions de caràcter general
Una de les crítiques que es va fer a la Llei 39/2015 va ser la inclusió d’una funció netament de govern com és el procediment d’elaboració de les disposicions de caràcter general, inclusió que, fins i tot, va merèixer crítiques per part del Consell d’Estat, fruit de les quals es va reduir significativament la part que en l’avantprojecte es dedicava a la regulació de la matèria.
No obstant això, la regulació finalment aprovada va ser objecte d’impugnació, la qual ha estat resolta per la STC 55/2018, que conclou que el legislador estatal no té competències per distribuir poders normatius entre les institucions autonòmiques, en general, ni per assignar, treure, limitar o repartir la potestat reglamentària de les comunitats autònomes.
En aquest sentit, la STC 55/2018 considera que els articles 129, excepte els paràgrafs 2 i 3 de l’apartat 4; 130; 132, i 133, són inconstitucionals perquè envaeixen competències autonòmiques i que, per tant, només són aplicables al procediment legislatiu de l’Administració general de l’Estat.
No obstant això, pel que fa a la potestat reglamentària, la STC 55/2018 considera que aquesta regulació s’encabiria parcialment dintre de les competències estatals de bases de règim jurídic de les administracions públiques, ja que fixen directrius però no regulen el procediment a seguir per elaborar normes. A l’empara d’aquest posicionament, salva la constitucionalitat dels articles 129 (“Principis de la bona regulació”) i 130 (“Avaluació normativa i adaptació de la normativa vigent als principis de bona regulació”), quant a la potestat reglamentària. D’altra banda, declara la inconstitucionalitat del que disposa l’article 132 (“Planificació normativa”) i, pel que fa a la participació ciutadana en el procediment d’elaboració de normes amb rang de llei i reglaments de l’article 133, considera que, a excepció del primer incís de l’apartat 1 (consulta pública prèvia) i la referencia del paràgraf 1 de l’apartat 4 a les raons que habiliten per ometre els tràmits de consulta, audiència i informació pública, la resta de l’article tracta qüestions procedimentals de detall que excedeixen de l’àmbit del que és bàsic, raó per la qual en declara la inconstitucionalitat.
S’ha de destacar igualment la impugnació que es va fer dels articles 1.2. i 129.4, paràgraf 2, quant a la limitació de la possibilitat d’introduir tràmits o requisits addicionals als establerts que no estiguin motivats, i la prohibició que aquests nous tràmits es puguin incorporar per reglament. En relació amb aquest extrem, que va ser igualment objecte d’impugnació per part del Govern de Canàries, la STC 55/2018 conclou, d’una banda, que aquestes determinacions no són aplicables al procediment d’elaboració de normes i, de l’altra, declara constitucional la reserva legal que estableix l’article 1.2 de la Llei 39/2015, com a salvaguarda del principi de reserva legal reconegut constitucionalment i amb la finalitat d'evitar la proliferació de regulacions procedimentals de legitimitat democràtica de segon grau.
4.2 Impugnació dels preceptes relatius a la tramitació electrònica
Un altre bloc de preceptes és el relatiu a la regulació dels mitjans electrònics en el procediment administratiu, gran innovació de la normativa. Es va qüestionar la constitucionalitat del registre general d’apoderaments (art. 6.4); els sistemes d’identificació dels interessats en el procediment (art. 9.3); el dret de les persones i dels interessats a relacionar-se amb l’Administració electrònicament mitjançant el punt d’accés general electrònic de l’Administració (art. 13 i 53); l'adhesió de les comunitats autònomes i les entitats locals a les plataformes i als registres de l’Administració general de l’Estat (disposició addicional segona), la notificació infructuosa i la notificació mitjançant el BOE (art. 44 i disposició addicional tercera).
4.2.1 Registre electrònic d’apoderaments
En relació amb la regulació que es fa del registre electrònic d’apoderaments en l’article 6, es qüestionava la determinació de l’apartat 4 d’aquest article que mitjançant ordre del ministre d’Hisenda i Administracions Públiques es poguessin establir els models de poders inscriptibles que havien d’aplicar totes les administracions públiques. La STC 55/2018 declara inconstitucional aquesta determinació, en entendre que s’estan atribuint a l’Estat facultats d’execució o de gestió que no troben encaix constitucional ni es justifiquen en la necessària interoperabilitat de les dades, ja que hi ha instruments, com són els esquemes nacionals de seguretat i d'interoperabilitat, que permeten aconseguir-ho, sense envair competències d’altres administracions.
4.2.2 Sistemes d’identificació electrònica
El recurs qüestionava la determinació de l’article 9.3 de la Llei 39/2015, conformement a la qual els sistemes de signatura electrònica acceptats per l’Administració general de l’Estat s’havien d’admetre com a vàlids davant la resta d’administracions públiques, i es qüestionava que no hi hagués un reconeixement mutu.
La STC 55/2018 considera que aquesta determinació no és inconstitucional, en entendre que no limita les facultats autoorganitzatives i, al mateix temps, garanteix un tractament comú a tots els ciutadans. Igualment incideix en el Reglament 910/2014 relatiu a la identificació electrònica i als serveis de confiança per a les transaccions electròniques en el mercat interior (ReIdAS), de 23 de juliol de 2014, i en el fet que estableix les condicions en què cada Estat membre ha de reconèixer els sistemes d'identificació electrònica adoptats i notificats a la Comissió Europea per un altre Estat membre, que facilita l’eficàcia transfronterera dels sistemes nacionals.
4.2.3 Punt d’accés general electrònic
Pel que fa a la determinació del dret de les persones a relacionar-se amb l’Administració mitjançant el punt d’accés general electrònic de l’Administració, la impugnació es basava en el fet que, de la regulació legal, semblava deduir-se que s’havia d’instaurar un punt únic d’accés que actués com a sistema centralitzat de comunicacions.
S’ha de recordar que l’article 13.a de la Llei 39/2015 reconeix el dret de les persones a comunicar-se amb les administracions públiques a través d’un punt únic d’accés general electrònic de l’Administració, i que l’article 53.1, al paràgraf 2, recull el dret dels interessats a consultar la informació relativa a l’estat del procediment a través del punt d’accés general electrònic de l’Administració, que funciona com un portal d’accés.
La STC 55/2018 reconeix que la llei no indica en què consisteix aquest punt general d’accés, i indica que qualsevol infracció constitucional es derivaria de les normes infralegals i actuacions administratives que aprofitessin aquesta indefinició normativa per configurar un “punto de acceso general único para todas las administraciones públicas”. Per aquesta raó, rebutja la impugnació del precepte, perquè la considera preventiva, tot i que trasllada una pauta interpretativa de la configuració que s’ha de donar al punt general d’accés que pugui tenir cadascuna de les administracions públiques.
Cal tenir present que, per la mateixa raó, es va impugnar la regulació que contenia l’article 39 de la Llei 40/2015, relativa al portal d’Internet, el qual va ser desestimat per la STC 132/2018, en entendre que era una impugnació de caràcter preventiu, i que el precepte es limita a definir el concepte que seria un portal d’Internet, sense que es pugui inferir que ha de ser un punt únic d’accés electrònic per a totes les administracions públiques. En aquest sentit, incorpora els arguments que va recollir la STC 55/2018, en el fonament de dret desè, quan va analitzar els articles 13 i 53, que ja va descartar que el punt d’accés general electrònic de l’Administració sigui únic per a totes les administracions públiques.
En resum, tot i que el TC no estima el recurs, en considerar-lo preventiu, estableix els paràmetres del que s’ha d’entendre com a punt d’accés general electrònic. Qüestió que és rellevant, perquè cal tenir present que, ara fa uns mesos, abans del pronunciament del TC amb la STC 55/2018, l’Administració general de l’Estat estava tramitant un desplegament reglamentari de la Llei 39/2015 –actualment sembla que està aturat-, en el qual es configurava una regulació del punt d’accés general electrònic com a punt centralitzat per part de l’Administració general de l’Estat, al qual s'haurien d’incorporar la resta d’administracions públiques territorials, la qual cosa, d’acord amb el que s'ha exposat, seria inconstitucional.
4.2.4 Adhesió a plataformes estatals
La disposició addicional segona estableix la possible adhesió voluntària de les comunitats autònomes i entitats locals a les plataformes tecnològiques i registres establerts per l’Administració general de l’Estat, amb la finalitat última de disposar de les eines tecnològiques que facin viable la tramitació electrònica.
La impugnació feia referència a l’apartat segon, conformement al qual, la no adhesió a aquests instruments centrals s’havia de justificar en termes d’eficiència d’acord amb l’article 7 de la Llei orgànica 2/2012, de 27 d’abril, d’estabilitat pressupostària i sostenibilitat financera.
La STC salva la constitucionalitat d’aquesta determinació en entendre que aquesta justificació és merament formal, que resulta adequada als principis constitucionals d’eficiència i d’estabilitat pressupostària, i que, en cap cas, comporta una facultat de control de dita justificació per part de l’Administració general de l’Estat, ja que si fos així s’estaria vulnerant la competència autoorganitzativa de les comunitats autònomes i les entitats locals.
4.2.5 Notificació infructuosa
En relació amb la notificació infructuosa, que regula l’article 44 de la Llei 39/2015, s’ha d’indicar que aquesta determinació és una reproducció de la que contenia l’article 59.5 de la Llei 30/1992, en la redacció donada per la Llei 15/2014. Aquesta determinació va ser objecte d’impugnació, que va ser resolta per la STC 33/2018 desestimant el recurs d’inconstitucionalitat en relació amb aquest extrem i declarant conforme l’obligació de la publicació per edictes al BOE, un cop s’han produït els dos intents de notificació infructuosos. En aquest apartat, la STC 55/2018 es limita a fer una remissió als arguments que ja contenia aquella sentència.
4.2.6 Vot particular
La sentència 55/2018 té un vot particular de la magistrada Maria Luisa Balaguer. En aquest vot particular, la magistrada indica que la STC 55/2018 respecta globalment la competència autoorganitzativa de les comunitats autònomes, però discrepa quant a la constitucionalitat de l'article 1.2, en entendre que la reserva de llei s'hauria d’entendre en l’àmbit del procediment administratiu comú, però no en qualsevol altra norma procedimental.
D’igual manera, discrepa de la constitucionalitat de l’article 9.3 i, finalment, de la interpretació que salva la constitucionalitat de la disposició addicional segona, en entendre que es tracta d’una interpretació de la norma que no es deriva d’aquesta, i que té com a única finalitat salvar de manera forçada la constitucionalitat del precepte.
5. Impugnació de la Llei 40/2015
Tal com hem indicat anteriorment, la Llei 40/2015 regula els aspectes interns de funcionament de les administracions públiques, o règim jurídic del sector públic. En aquest cas, al marge de la qüestió abans referida del portal d’Internet de l’article 39, la impugnació per part del Govern de la Generalitat es va centrar en la regulació de determinats aspectes dels convenis, del sector públic institucional, dels consorcis i fundacions, i del directori general d’aplicacions.
5.1 Convenis
5.1.1 Durada dels convenis
En relació amb els convenis, s’impugnava la regla de l’article 49.h.2, conformement a la qual es disposava que la pròrroga dels convenis (d'una durada inicial de quatre anys) havia de ser de quatre anys addicionals.
El TC declara constitucional aquesta determinació, i la relaciona amb la durada inicial dels convenis per un màxim de quatre anys que conté l’apartat anterior, la qual pot ser alterada normativament i, com indica el TC, per norma legal o reglamentària es pot alterar aquest termini inicial mínim de quatre anys.
Pel que fa a la limitació a quatre anys de les pròrrogues, la considera ajustada a dret, atès que guarda relació amb el cicle pressupostari de quatre anys i, d’altra banda, no exclou que la comunitat autònoma o l'entitat local hagi regulat normativament una durada inicial superior.
Per connexió, s’havia qüestionat la constitucionalitat de l’adaptació automàtica dels convenis que conté la disposició addicional vuitena, apartat 1, paràgraf 2, conformement a la qual els convenis que, en el moment d’entrada en vigor de la Llei 40/2015 (2 d’octubre de 2016) no tinguin determinat un termini de vigència o, si n'hi ha, tinguin establerta una pròrroga tàcita per un temps indefinit, passaven a tenir una durada de quatre anys; és a dir, el termini de vigència conclou el 2 d’octubre de 2020. El TC, en relació amb aquest punt, indica que es tracta d’una norma de dret transitori que, en qualsevol cas, s'hauria pogut alterar normativament entre la publicació de la Llei 40/2015 i l'entrada en vigor al cap d’un any d’aquella.
5.1.2 Efectes de la resolució dels convenis
El recurs qüestionava les regles de liquidació dels convenis que contenia l’apartat 2, quan d’aquests es derivin compromisos financers, atenent que es tractava d’una regulació exhaustiva i completa de la matèria.
En aquest punt, la STC 132/2018 estima el recurs, en entendre que els diferents terminis per al reintegrament de fons i la meritació d’interessos de demora que estableixen les lletres a i b de l’apartat 2 vulneren la competència de la comunitat autònoma, en impedir que fixi terminis diferents.
No obstant això, considera que el precepte no és nul, ja que seria aplicable als convenis administratius en què siguin part l’Administració general de l’Estat, les entitats vinculades a aquesta o les universitats públiques.
5.2 Sector públic institucional. Inventari d’entitats del sector públic estatal, autonòmic i local
S’impugnava la determinació de l’article 83.2.c, conformement a la qual, per assignar el número d’identificació fiscal definitiu, era necessària l’aportació de la inscripció a aquest inventari, que exclouria la naturalesa voluntària de dita inscripció.
La STC 132/2018 desestima aquesta impugnació en entendre que aquesta determinació no suposa un control jeràrquic de l’Administració general de l’Estat sobre les comunitats autònomes i les entitats locals, sinó que es tracta d’una potestat de mera comprovació de caràcter estrictament reglat.
Per connexió, declara igualment constitucional la determinació de la disposició addicional vuitena, apartat 2, que establia la inscripció en aquest inventari en el termini de tres mesos de l’entrada en vigor de la Llei 40/2015.
5.3 Consorcis i fundacions
5.3.1 Règim d’adscripció
En aquest cas, s’impugnaven les regles d’adscripció a una administració territorial dels consorcis (art. 120.2) i de les fundacions (art. 129.2). S’ha de recordar que la Llei 27/2013, de 27 de desembre, de racionalització i sostenibilitat de l’Administració local (LARSAL) ja va modificar la Llei 30/1992, en establir unes regles d’adscripció dels consorcis, que van ser reproduïdes en la Llei 40/2015 i mimetitzades pel que fa a les fundacions públiques.
Aquella determinació ja va ser objecte de pronunciament per part de la STC 93/2017, de 6 de juliol, fonament de dret 7, que es reitera en la STC 132/2018, i igualment trasllada aquests arguments en relació amb les regles d’adscripció de les fundacions.
5.3.2 Altres determinacions en matèria de consorcis
El recurs va qüestionar igualment altres determinacions en matèria de consorcis, pel fet de considerar-les excessivament detallades. És el cas del règim del personal dels consorcis (art. 121), el règim pressupostari, de comptabilitat, control economicofinancer i patrimonial dels consorcis (art. 122), i la determinació de l’article 126.1, que imposa la permanència d’almenys dues administracions en cas de separació del consorci i, en cas contrari, la dissolució ex lege.
Totes tres determinacions han estat declarades constitucionals, en entendre que es tracten de directrius bàsiques que no lesionen l’autonomia organitzativa de les comunitats autònomes i dels ens locals.
Addicionalment, pel que a la regla de l’article 126.1, en justifica la constitucionalitat en la doctrina fixada pel TC, que considera bases del règim jurídic de les administracions públiques les determinacions que imposen la desaparició ope legis d’estructures organitzatives de tipus divers (SSTC 41/2016, FJ, 11.c; 44/2017, FJ 3, i 54/2017, FJ 6).
5.4 Reutilització de sistemes i d'aplicacions propietat de l’Administració
Finalment, es qüestionava l’article 157.3, darrer paràgraf, relatiu a la reutilització de sistemes i de les aplicacions propietat de l’Administració; en concret, la determinació conformement a la qual, si hi ha solucions disponibles per reutilitzar-les totalment o parcial, les administracions públiques estan obligades a utilitzar-les.
En aquest cas, el TC incorpora els mateixos arguments que els emprats en la STC 55/2018, en entendre que es tracta d’una obligació de la qual l’entitat territorial es pot alliberar justificant en termes d’eficiència la decisió a adquirir, desenvolupar o mantenir solucions pròpies, però que no infringeix el principi d’autonomia ni lesiona la competència d’autoorganització de la comunitat autònoma. Sens perjudici d’afegir que, a diferència de la disposició addicional segona de la Llei 39/2015, aquesta obligació formal no s’ha de justificar davant del Ministeri d’Hisenda i Administracions Públiques, sinó que el control correspon als òrgans d’intervenció de les administracions públiques i, en última instància, als jutges i tribunals que hauran de controlar el compliment de les exigències d'eficiència, estabilitat pressupostària, sostenibilitat financera i justificació vinculades a l’opció contrària a reutilitzar solucions presents en el directori general d’aplicacions. En definitiva, una regla molt més rigorosa a la pràctica de la que directament deriva.
5.5 Vot particular
De la mateixa manera que va passar amb la STC 55/2018, la magistrada Maria Luisa Balaguer va formular un vot particular, conformement al qual considera que l'article 49.h, segon paràgraf (pròrroga de convenis), l'article 83.2.c i, per connexió, la disposició addicional vuitena, apartat 2 (certificació de la inscripció en l’inventari d’entitats del sector per obtenir el número d’identificació fiscal definitiu), i l'article 157.3 (reutilització de sistemes i aplicacions de propietat de l’Administració), haurien d’haver estat declarats inconstitucionals per vulneració de la competència d’autoorganització de la Generalitat de Catalunya.
6. La STC 110/2018, de 17 d’octubre, sobre la Llei 39/2015, en el recurs d’inconstitucionalitat interposat pel Govern de Canàries
El Govern de Canàries va interposar recurs d’inconstitucionalitat contra l’article 1, en connexió amb el títol VI (art. 127-133) de la Llei 39/2015, en concret, els apartats 1.2 i 129.4.
Aquests preceptes van ser igualment qüestionats i tractats per la STC 55/2018, raó per la qual el TC, en la sentència indicada, es limita a reproduir els arguments ja coneguts.
7. Conclusió
Com a conclusió final, podem indicar que el contingut essencial de les lleis 39/2015 i 40/2015 resta gairebé inalterat després dels pronunciaments del TC. En qualsevol cas, tampoc no se n'havien qüestionat gaires preceptes.
No obstant això, cal destacar el següent:
a) En primer lloc, el reconeixement que es fa en la STC 55/2018 dels límits del legislador estatal a l’hora d’incidir en el procediment d’elaboració de disposicions de caràcter general, que conté el títol VI de la Llei 39/2015, i que ha estat modulat pel TC en els termes tractats anteriorment.
b) En segon lloc, per molt que el TC no hagi estimat la impugnació que es feia dels preceptes relatius a la tramitació electrònica (fora del cas de l’article 6.4 de la Llei 39/2015), el que sí que es deriva dels pronunciaments del TC és el respecte que s’ha de tenir, en aquest àmbit, a la capacitat autoorganitzativa de la comunitat autònoma a l’hora de decidir les solucions tecnològiques a emprar, que han de garantir el tractament comú a l’administrat davant de qualsevol administració, però no poden suposar un control d’aquestes decisions o solucions per part de l’Administració general de l’Estat, més enllà del que serien els criteris tècnics de seguretat i d'interoperabilitat.
