Aquesta competència municipal per vetllar per la conservació dels terrenys i les construccions, atribueix a aquests ens locals facultats de policia urbanística, que inclouen, no sols facultats d’inspecció i control,¹⁾ sinó també d’intervenció. Així, quan aquesta conservació no la portin a terme de manera voluntària els propietaris, els ens locals estan facultats per dirigir-los ordres d’execució²⁾ que continguin mandats imperatius de realització d’obres concretes.

A partir d’aquest moment, els propietaris tenen el deure de mantenir i conservar les edificacions, deure que abasta tot tipus de construccions i també terrenys, mitjançant la realització de les obres necessàries per conservar-los i mantenir-los, que si no es fan a iniciativa pròpia, poden donar lloc a la intervenció de l’Administració, incloent-hi la municipal, que pot actuar a iniciativa pròpia o a instàncies de qualsevol particular interessat, com per exemple poden ser els arrendataris d’un immoble respecte del qual el propietari no efectuï les obres corresponents.

En aquests supòsits l’Administració municipal pot actuar. Com a garant de l’execució efectiva per part dels propietaris dels seus deures de conservació, està facultada, en l'exercici de les seves potestats de policia en matèria urbanística, per ordenar l’execució de les obres necessàries de seguretat, salubritat, accessibilitat universal i ornament públic, i fer així possible la satisfacció dels drets dels altres ciutadans, ja que, com ha assenyalat la jurisprudència del Tribunal Suprem,⁴⁾ aquests poden resultar perjudicats pel risc que una construcció en mal estat tècnic o sanitari suposi per a la seva integritat física o la seva salut, o per l'impacte negatiu que aquestes edificacions generen per a la imatge de la ciutat.⁵⁾

• 2.1 Concepte d'ordre d'execució
• 2.2 Principis ordenadors
• 2.3 Requisits de les ordres d'execució
• 2.4 Classes d'ordres d'execució
• 2.5 Procediment
• 2.6 Execució subsidiària

Les ordres d’execució constitueixen mandats imperatius, de caràcter no sancionador,⁶⁾ que els municipis poden dirigir als propietaris, i que els permet intervenir així en l’esfera de la seva activitat privada, per imposar-los la realització d’una activitat material. Aquestes ordres no s’han de confondre amb la potestat que els municipis tenen d’execució forçosa dels seus actes i acords a què es refereix l’article 4.1.f de la LRBRL, en la mesura que, en aquest supòsit, és requisit indispensable l’existència prèvia d’un acte administratiu que exigeixi del particular afectat una obligació de fer i una actitud passiva per la seva part. En les ordres d’execució no hi ha acte administratiu previ, sinó directament passivitat del propietari respecte del compliment dels deures que la llei li imposa. L’Administració municipal actua en exercici de la potestat d’intervenció establerta per l’article 84.1 de la LRBRL i desenvolupada per la legislació urbanística,⁷⁾ segons el qual les corporacions locals poden intervenir l’activitat dels ciutadans a través de les ordres individuals constitutives de mandat per a l’execució d’un acte o la seva prohibició.⁸⁾

↑ Índex de la unitat

S’ha de tractar d’obres necessàries i indispensables per complir les condicions de salubritat, seguretat, accessibilitat universal i ornament, o les requerides per la normativa aplicable en cada cas.

Aquest principi, ja recollit a l’article 2 del RSCL, no deixa de ser actualment més que una derivació en el camp de la intervenció administrativa del principi d’igualtat consagrat per l’article 14 de la CE, que tal com l’ha interpretat el TC des de l'inici,⁹⁾ impedeix a l’Administració municipal adoptar mesures discriminatòries respecte de supòsits essencialment iguals. És a dir, no es tracta tant d’una igualtat material, sinó d’una igualtat en l’aplicació de la llei que exigeix que als supòsits de fet iguals hagin d’aplicar-se unes conseqüències jurídiques també iguals, de manera que per introduir diferències hi hagi d’haver una justificació suficient d’aquesta diferència, que aparegui al mateix temps com a fonamentada i raonable, d’acord amb criteris i judicis de valor generalment acceptats.

Aquest principi exigeix la correspondència entre la fi pública perseguida i la mesura imposada amb l’ordre d’execució, i actua com a límit a la desviació de poder o a l’ús de les potestats administratives per a finalitats distintes d’aquelles per a les quals l’ordenament jurídic les va reconèixer, i que ja exigia abans els articles 4 i 6.1 del RSCL.

S’exigeix l’adopció de la mesura menys restrictiva de la llibertat individual, que, com en els anteriors, ja era d’observança obligatòria en virtut del que estableix l’article 6.2 del RSCL.

Aquests principis, que recullen la doctrina aportada pels tribunals, han estat aparentment ampliats per les legislacions autonòmiques actuals; a Catalunya, pels articles 236.2 del TRLMC i 3.2 del ROAS, amb tres nous principis, que ja havien estat aplicats amb anterioritat per la jurisprudència:

• El principi de legalitat: Aquest principi exigeix una habilitació legal prèvia, sobretot en tractar-se de mesures intervencionistes en l’esfera particular dels ciutadans, i es manifesta en l’establiment d’una reserva de llei formal que específicament atribueixi a l’Administració aquesta potestat d’intervenció, ja que no s'entén inclosa en l’article 84.1 de la LRBRL,¹⁰⁾ que no és una altra cosa que una norma habilitadora per regular aquesta matèria mitjançant el desenvolupament legislatiu adequat. Aquesta norma habilitadora específica, la trobem actualment en la legislació urbanística, la legislació d’habitatge i la de rehabilitació.

• El principi de menor onerositat per al ciutadà: D’aquest principi es deriva el fet que l’Administració municipal no pugui exigir al particular res més que les obres estrictament necessàries per mantenir la seva propietat en degudes condicions de seguretat, salubritat, accessibilitat universal i ornament públics.¹¹⁾

• El principi de proporcionalitat: No deixa de ser una manifestació d’altres principis com el de congruència o el de menor onerositat per al ciutadà, ja que en virtut del principi de proporcionalitat es garanteix que no se li pot imposar, a través de les ordres d’execució, altres obres que les que es corresponguin amb la fi perseguida, sense que puguin excedir d’aquesta fi, en haver d’escollir, de totes les solucions possibles, la menys onerosa i la més idònia per aconseguir aquesta fi.

↑ Índex de la unitat

Les ordres d’execució, per la idoneïtat que han de perseguir per fer efectiu el compliment dels principis exposats, han de reunir una sèrie de requisits de diversa naturalesa:¹²⁾

• Han de ser dictades per l’òrgan competent que, a escala municipal, és l’alcalde, sens perjudici del caràcter essencialment delegable d’aquesta competència, i adoptar, en conseqüència, la forma de decret.¹³⁾

• Han de dirigir-se al propietari dels terrenys o construccions,¹⁴⁾ com de manera expressa estableix a Catalunya l’article 253.1 del TRLUC i concreta l’article 78 del Reglament de protecció de la legalitat urbanística de Catalunya, aprovat pel Decret 64/2014, de 13 de maig, en endavant RPLUC, en referir-se a sòl i obres afectades.

• Han d’atorgar als propietaris ¹⁵⁾ un termini determinat i suficient, d’acord amb la seva entitat i complexitat, per efectuar les obres voluntàriament.¹⁶⁾

• Han d’especificar amb concreció les obres que ha de fer el propietari, sense que aquestes siguin susceptibles de ser ordenades de manera genèrica i indeterminada, ja que en aquests supòsits, com ja ha assenyalat el Tribunal Suprem, ens trobem amb un acte contrari a dret.¹⁷⁾

• Han d’advertir que el seu incompliment habilita l’Administració per dur a terme l’execució forçosa o, si s’escau, la inclusió de l’immoble en el registre municipal de solars sense edificar.²⁰⁾

• No requereix necessàriament la sol·licitud prèvia i l'obtenció de llicència urbanística, com ha tingut ocasió de fixar la jurisprudència del Tribunal Suprem, ²¹⁾ sens perjudici que, com especifica la legislació d’alguna comunitat autònoma, com la d’Aragó, l’ordre no eximeix del deure de presentació de la documentació tècnica o del projecte d’obres corresponent perquè l’Administració local comprovi l’adequació entre el que s’ha executat i el que s’ha ordenat. A Catalunya, l’article 253 del RLUC ²²⁾ determinava que no era exigible l’obtenció de llicència urbanística prèvia per executar les obres o actuacions que constituïen l’objecte d’una ordre d’execució, llevat que, de conformitat amb la normativa aplicable, requerissin l’elaboració d’un projecte tècnic. En aquest cas, l’ordre havia d’assenyalar el termini per presentar-lo i l’autorització de les obres restava subjecte al règim de comunicació prèvia i no al de llicència.

De totes aquestes qüestions, l’última ha estat sempre objecte de polèmica, ja que d’aquesta manera es dona un tracte més favorable als propietaris que incompleixen les seves obligacions de conservació, que als que efectuen les obres de conservació de manera voluntària sol·licitant, quan pertoca, la corresponent llicència urbanística, en la mesura que aquests últims, a diferència dels primers, es veuen obligats a fer efectiu el pagament de l’impost de construccions i, si s'escau, de la taxa per llicències urbanístiques.

Per això, tal com posa de manifest Quirós Roldán i Estella López, a El Impuesto de Contrucciones y la Tasa por Licencias de Obras, gran part de la doctrina va entendre que les obres derivades d’ordres d’execució estaven gravades per aquests tributs. Així, Brea Vidiella ²³⁾ es va decantar a favor de la tributació per aquests conceptes, de les obres emparades per una ordre d’execució d’aquesta naturalesa, d’acord amb els principis de justícia i igualtat, i Pagès Galtés ²⁴⁾ també, encara que considerant que, aparentment, podria suposar una aplicació extensiva de l’àmbit d’aplicació del fet imposable de l’impost de construccions, que podria contravenir l’article 24.1 de la LGT llavors vigent, segons el qual no s’admetia l’analogia respecte de la determinació d’aquest fet imposable, tret que s’entengués que és inclosa en la definició que d’aquest fet imposable efectuava la LRHL, en ser l’ordre d’execució un concepte equiparable al de llicència.

No obstant això, Quirós Roldán i Estella López van entendre que el principi de reserva de llei en matèria tributària i la prohibició d’aplicacions analògiques impedia ambdues interpretacions, ja que la LRHL llavors vigent, respecte de la determinació del fet imposable d’ambdós tributs, es referia a les llicències d’obres, sens perjudici de poder exigir la taxa corresponent, però no l’impost, en aplicació de la doctrina que semblava desprendre’s de la STS de 10 de juliol de 1980, i solament si l’ajuntament incloïa en la corresponent ordenança fiscal la subjecció específica a taxa de la prestació que aquest servei suposa.

Al meu parer, la solució més correcta va ser la que va establir el Tribunal Superior de Justícia del País Basc,²⁵⁾ segons la qual, davant una actuació d’execució subsidiària per part d’un ajuntament, aquest pot girar els tributs corresponents, en substituir el particular en l’execució. Entén, doncs, que en aquest àmbit es col·loca en la posició del requerit i es configura el fet imposable de l’impost de construccions, ja que, segons l’article 101 de la LRHL anterior,²⁶⁾ el fet imposable el constituïa la realització de la construcció, instal·lació o obra per a la qual s’exigeixi l’obtenció de la llicència d’obres corresponent, s’hagi obtingut o no aquesta. Així, en la mesura que així es derivi de la legislació urbanística, l’ordre d’execució substitueix la llicència que hauria necessitat el propietari si hagués fet voluntàriament les obres de conservació que la Llei li imposava.

Pel que fa a la taxa, aquest Tribunal aplicava criteris idèntics, en entendre que la infraestructura administrativa que l’ajuntament ha de desplegar per efectuar les corresponents comprovacions i informacions respecte de les obres a executar, suposen la prestació d’un servei o, més aviat, d’una activitat, no menor que la desplegada en el supòsit que s’hagués sol·licitat la llicència corresponent.

En ambdós casos, el Tribunal Superior de Justícia del País Basc va comprendre que la substitució de l’Administració en el compliment de les obligacions del particular no podia tenir com a conseqüència que la seva inactivitat fos més favorable que el compliment diligent dels deures legals.

Idèntica posició va adoptar el Tribunal Superior de Justícia de Madrid, quant a l’impost, en la Sentència de 6 de juny de 2000,²⁷⁾ en afirmar que quan l’administrat no actua per iniciativa pròpia, l’Administració que imposa la realització de les obres de seguretat legitima l’activitat de l’administrat mitjançant una ordre d’execució que sols es diferencia de la llicència pel que fa al seu origen, i coincideix pel que fa a la seva naturalesa jurídica. Per això entén que constitueix un fet imposable gravat per l’impost de construccions.

En canvi, no ha estat aquesta l’actitud del Tribunal Suprem,²⁸⁾ respecte de l’impost de construccions, que en desestimar un recurs en interès de llei que pretenia que es fixés aquesta doctrina legal, ha considerat el següent:

Ara bé, aquesta posició del Tribunal Suprem el que sí que fa, com hem vist, és deixar oberta la possibilitat d’exigir la taxa urbanística per aquest servei, circumstància que requerirà una prèvia i encertada determinació del fet imposable en l’ordenança municipal corresponent.

En vista del que s’ha esmentat, i tenint en compte que a Catalunya el nou RPLUC no ha aprofitat per tractar aquesta qüestió, és evident que ens veiem abocats a buscar l’equilibri entre la situació dels ciutadans que compleixen voluntàriament les seves obligacions de conservació i la dels ciutadans que tan sols les compleixen quan són requerits per a això a través d’una ordre d’execució, per la via d’exigir a aquests últims el pagament de la taxa corresponent i la imposició d’una sanció urbanística que tingui en compte les disposicions confiscatòries del benefici que de la infracció es deriva per als seus responsables, que contenen totes les legislacions autonòmiques, que permeten incrementar la quantia de la multa resultant en la quantia equivalent al benefici per a l’infractor. En aquest cas, és evident que part d’aquest benefici seria el cost de l’impost de construccions que haurien hagut de pagar si haguessin complert voluntàriament les seves obligacions de conservació.

• Model d'ordre sense mesures provisionals
• Model d'ordre amb mesures provisionals

↑ Índex de la unitat

Segons la finalitat que persegueixin, es poden distingir quatre tipus d’ordres d’execució:

• Ordres d’execució per mantenir les condicions normals de seguretat, salubritat,²⁹⁾ accessibilitat universal ³⁰⁾ i ornament, ³¹⁾ dins de les quals es poden incloure la neteja de runes, el sanejament d’edificis, el tancament de finques i la poda del seu arbrat, l’eliminació de barreres arquitectòniques, etc.³²⁾

• Ordres d’execució per motius turístics o estètics, respecte de façanes o espais visibles des de la via pública, encara que no estiguin incloses en cap pla d’ordenació.

• Ordres d’execució per a la protecció del patrimoni històric artístic o cultural.

• Ordres d’execució per a la rehabilitació urbana i millora de la qualitat i sostenibilitat del medi urbà, quan aquesta sigui imposada de manera forçosa. Dins d’aquestes hi ha les ordres tendents a mantenir les condicions objectives d’habitabilitat dels habitatges, a les quals es refereix l’article 197.1 del TRLUC.³³⁾

↑ Índex de la unitat

L’exercici d’aquestes potestats de policia urbanística tan sols pot tenir lloc prèvia instrucció d’un expedient tramitat amb les garanties degudes, en què es comprovi la necessitat de les obres, tenint en compte els principis anteriorment exposats, i en què es requereixi formalment a l’interessat la seva realització, detallant i concretant adequadament quines són les obres i/o actes a efectuar.

Així, un cop detectada per la inspecció urbanística,³⁴⁾ la necessitat d'efectuar determinades obres de reparació en un immoble per garantir-ne la seguretat, la salubritat, l'accessibilitat o els ornaments públics, s’inicia l’expedient administratiu corresponent, que ha de tenir caràcter contradictori. En aquest procediment, l’alcalde, com a titular de la competència específica o, respecte de les legislacions autonòmiques que no continguin aquesta atribució expressa, com a titular de la competència residual, per expressa decisió de l’article 21 de la LRBRL, ha de dictar, mitjançant decret, l’ordre d’execució corresponent, basada i motivada en els informes tècnics que concretin la necessitat d’efectuar aquestes obres i les deficiències que hagin de ser corregides.

Segons disposa l’article 83 del RPLUC, aquestes ordres es poden dictar, de manera motivada, d’ofici per decisió de l’òrgan competent, per iniciativa pròpia o com a conseqüència d’una ordre superior, a petició raonada d’altres òrgans o per denúncia, però també a instància de part interessada o en exercici de l’acció pública urbanística, com de manera expressa reconeixen a Catalunya els articles 197.3 del TRLUC i 83.2 del RPLUC, i poden anar precedides o no de les actuacions prèvies que es considerin necessàries per conèixer les circumstàncies del cas.

Aquestes actuacions prèvies, que han de culminar amb els informes tècnics i jurídics oportuns³⁵⁾ precedits de la inspecció i la decisió corresponents, són especialment recomanables en el cas que el procediment no l’iniciï l’Administració municipal per iniciativa pròpia, ja que serveixen per conèixer les circumstàncies del cas i per decidir si finalment s’inicia el procediment o, per contra, s’arxiven les actuacions.

Quan el procediment s’iniciï a instància de part interessada o com a conseqüència de l’exercici de l’acció pública urbanística, no tan sols s’ha d’ajustar la sol·licitud a les normes generals establertes per la legislació de procediment administratiu aplicable, i identificar l’immoble afectat, sinó que, a més, s’han de detallar, quan siguin coneguts, els altres possibles interessats que puguin resultar afectats en els seus béns, drets o interessos legítims.

La proposta d’ordre d’execució, en els mateixos termes que hem apuntat anteriorment respecte de les actuacions prèvies, ha de ser dictada prèvia inspecció i posterior emissió dels informes dels serveis tècnics i jurídics municipals.³⁶⁾ I quan afectin immobles integrants del patrimoni català, o en procés d’integració a aquest com a béns culturals d’interès local, o quan l’ordre d’execució pugui comportar la pèrdua del valor cultural declarat d’aquests tipus d’immobles, també és necessari l’informe previ, preceptiu i vinculant, del departament de la Generalitat competent en matèria de patrimoni cultural, el qual s'ha d'emetre en el termini màxim d’un mes i s'ha de pronunciar sobre els efectes de l’ordre d’execució en els béns protegits. El fet d’emetre’l de manera expressa, condicionarà, atès el seu caràcter vinculant, el sentit de la resolució que posi fi al procediment. En canvi, si transcorre aquest termini sense que l’Administració autonòmica hagi emès i notificat a l’ajuntament aquest informe, poden prosseguir les actuacions.

Un cop acabada la instrucció del procediment, i immediatament abans de redactar la proposta de resolució corresponent, el procediment ha de ser sotmès al tràmit d’audiència a les persones interessades,³⁷⁾ perquè aquests, en un termini no inferior a 10 dies ni superior a 15, ³⁸⁾ puguin al·legar el que al seu dret convingui i, fins i tot, presentar tots els documents i les al·legacions que creguin convenients en defensa dels seus drets, ja que la seva omissió, si produeix indefensió, pot portar aparellada la nul·litat de les actuacions.

A aquest efecte, hem de considerar interessats els propietaris de l’immoble i els seus ocupants, amb independència de la relació jurídica que els uneixi, encara que el Tribunal Suprem entén que és una obligació que només incumbeix el propietari.³⁹⁾

En l’ordre d’execució, que tal com assenyala a Catalunya l’article 89 del RPLUC ha de ser motivada i s’ha de produir per escrit,⁴⁰⁾ amb expressa i succinta referència de fets i fonaments de dret, s’han de relacionar detalladament les obres i els actes a efectuar i, si s'escau, les mesures cautelars, com ara apuntalaments, senyalitzacions, etc. També s’ha d'especificar, necessàriament, el termini de què disposarà el propietari per a l'execució voluntària,⁴¹⁾ que com estableix actualment a Catalunya l’article 90.1 del RPLUC, ha de tenir en compte la seva entitat i complexitat i, en conseqüència, ha de ser proporcional a la seva magnitud. Finalment, ha d'indicar l'efecte de la seva manca de compliment, és a dir, del fet de no dur a terme les obres dins del termini atorgat, fet que habilitarà l’Administració per utilitzar els mitjans d’execució forçosa a què fa referència laLPACAP i, entre els quals hi ha l’execució subsidiària,⁴²⁾ sens perjudici de la imposició de totes les multes coercitives que siguin necessàries i, també i si s'escau, la incorporació de l’immoble en el registre municipal de solars sense edificar.

Aquesta resolució, segons disposa de manera expressa l’article 88 del RPLUC, ha de ser dictada i notificada fefaentment als interessats en el termini màxim de sis mesos des de la iniciació d’ofici del procediment o, en el supòsit de procediments iniciats a instància de part interessada o en exercici de l’acció pública urbanística, des que l’ajuntament rebi la sol·licitud d’ofici al seu registre, ja que, en cas contrari, es produirà la caducitat dels procediments iniciats d’ofici, o s’entendrà desestimada la sol·licitud per silenci administratiu, en el cas de procediments iniciats a instància de part interessada que comportin l’afectació dels béns, drets o interessos legítims de tercers.

Atès el caràcter immediatament executiu que l’article 93 de l’RPLUC reconeix a les ordres d’execució, una vegada notificades als propietaris i a la resta de possibles interessats, els primers n'han de dur a terme el compliment immediat dins del termini atorgat, que per imperatiu del que disposa la LPACAP s'ha de començar a comptar a partir del dia següent a la notificació de l’ordre ferma ⁴³⁾, dies que s’entenen com a hàbils, a excepció que s’hi detalli la condició de naturals.

Actualment, a partir de la reforma de l’article 15.4 del TRLSRU, l’acte ferm d’aprovació de l’ordre d’execució determina legalment l’afecció real, directa i immediata de l’immoble, al compliment de l'obligació del deure de conservació, i així ho ha de fer constar l’Administració, mitjançant nota marginal, en el registre de la propietat, amb menció expressa del caràcter de garantia real i amb idèntic règim i prioritat establert per a l’afecció real al pagament de les despeses d’urbanització en les actuacions de transformació urbanística.

↑ Índex de la unitat

Si les obres de reparació imposades o actes exigits per l’ordre no es porten a terme voluntàriament, l’actual redacció de l’article 15.4 del TRLSRU estableix taxativament el deure de l’Administració de realitzar-les subsidiàriament o, segons la seva pròpia elecció, d’aplicar qualsevol altra fórmula de reacció administrativa. Així, entenem que l’Administració, d’acord amb la seva urgència i amb els principis d’idoneïtat i proporcionalitat que inspiren l’elecció dels mitjans d’execució forçosa, segons l’article 100.2 de la LPACAP, pot optar, o bé per la imposició de successives multes coercitives, l’objecte de les quals, a diferència de les multes sancionadores, és coaccionar el propietari i induir-lo al compliment de l’ordre, d’ací que, en no tenir caràcter sancionador, no sigui aplicable a aquest tipus de multes el principi non bis in idem, o bé per acudir, en cas d’urgència de les obres, a l’execució subsidiària, per compte i a costa del propietari del bé que constitueixi el seu objecte.

Això requereix que, amb caràcter previ, es dicti resolució declaratòria de l’incompliment en què s’acordi la mesura que es consideri convenient, el certificat de la qual també s'ha de trametre al registre de la propietat perquè hi consti per mitjà de nota marginal de l’última inscripció de domini.

En el cas que l’Administració opti per la multa coercitiva, a més de donar un nou termini per efectuar les actuacions ordenades, cal atenir-se al que disposen l'article 225.2 del TRLUC, per expressa remissió del seu article 197.4.b i, també, al que disposa l’article 93.3 del RPLUC. Segons aquests preceptes, es poden imposar multes coercitives per una quantia de 300 a 3.000 €, per lapses de temps que siguin suficients per donar compliment al que s’ha ordenat, com a conseqüència de l’incompliment d’ordres d’execució urbanística.

Aquestes multes coercitives, tal com de manera expressa estableix l’article 128 del RPLUC, no tenen caràcter sancionador i són totalment compatibles amb la imposició de sancions per la comissió d’infraccions urbanístiques, amb la limitació, d’acord amb el principi de proporcionalitat, que cap de les multes considerada individualment no pot ser superior a la sanció que correspongui imposar com a conseqüència de la infracció comesa,⁴⁴⁾ encara que la suma de totes les multes coercitives sí que pot excedir aquest límit. La seva recaptació, en cas de manca de pagament voluntari, s’ha d'efectuar mitjançant constrenyiment sobre el patrimoni, d’acord amb el procediment de recaptació en via executiva legalment previst.

Actualment, amb l’entrada en vigor del RPLUC i la derogació de l’article 277 del RLUC, el legislador no imposa cap criteri que no sigui el de proporcionalitat per a la imposició de les multes coercitives, de la qual cosa entenem que han restat derogats els criteris que anteriorment determinava el RLUC, que a continuació es detallen:

• Fins a 1.000 € quan es tracta del primer incompliment de l’ordre, graduant la seva quantia exacta en funció del cost estimat de les obres que s’ordena executar.
• De 1.001 a 2.000 € quan es tracta del segon incompliment i d’acord amb idèntics criteris de graduació.
• De 2.001 a 3.000 €, aplicant els mateixos criteris, quan es tracta del segon o successius incompliments.

Això ens porta a considerar recomanable que cada ajuntament estableixi, com a criteri intern a seguir, una escala de quantia de multes coercitives per aquest concepte d’acord amb el pressupost de les obres que s’ordenin i del nombre de multes coercitives imposades pels mateixos fets, a aplicar amb caràcter general i de manera igualitària.

Si l’ajuntament acudeix a l’execució subsidiària, tant si és inicialment com si ho és després de la imposició d’una o més multes coercitives, la jurisprudència del Tribunal Suprem ⁴⁵⁾ exigeix que, amb caràcter previ, un cop desatesa la primera ordre, s’ha d’incoar el procediment sancionador oportú, en virtut del qual, a la vegada que s’imposi la multa –en aquest cas de caràcter sancionador per incompliment d’un deure urbanístic–, s’ha de disposar un nou requeriment de compliment de l’ordre inicial.

A partir d’aquí queda expedita per a l’ajuntament la via de l’execució subsidiària i així s’ha de decidir mitjançant un nou decret de l’alcaldia, degudament motivat, que igualment s’ha de notificar als interessats, en el qual, si la legislació autonòmica ho estableix expressament en aquest sentit, cal determinar si s’eleva o no fins al 75 % del cost de reposició de l’immoble el límit màxim del deure de conservació.⁴⁶⁾ També s’ha d'indicar si aquestes obres seran realitzades per l’Administració, amb indicació del seu cost,⁴⁷⁾ o mitjançant la contractació amb tercers. En aquest cas, és requisit ineludible acudir a la normativa de contractació pública establerta en el LCSP. A més, en l’expedient corresponent el propietari ha de tenir la condició d’interessat, per la qual cosa se li hauran de notificar tots els actes que es produeixin durant la seva substanciació.⁴⁸⁾

Les obres que efectuï l’Administració en virtut d’execució subsidiària han de ser exactament les mateixes que s’havien imposat al propietari en l’ordre d’execució;⁴⁹⁾ en cas contrari, l’excés anirà pel seu compte. Així mateix, el cost de les obres realitzades per execució subsidiària ha de coincidir amb el que inicialment s’hagi pressupostat, amb l’obligació d’informar el propietari dels excessos o de les desviacions que es produeixin, que han de quedar degudament justificats.

Aquest cost que, en el cas que sigui necessari, comprèn també el de redacció del projecte tècnic que s’hagi de redactar i, d’acord amb el que disposa de manera expressa l’article 97 del RPLUC, totes les despeses i indemnitzacions que l’Administració hagi satisfet per a l'execució d’aquests actes de conservació, han de ser repercutides al propietari, sense que pugui ser facturat per l’Administració amb inclusió de l’IVA,⁵⁰⁾ ja que ha de coincidir amb el que es va assenyalar en el seu moment, incloent-hi les desviacions que s’haguessin anunciat al propietari, és a dir, amb el cost efectiu que l’Administració hagi hagut de pagar al contractista, en aquest cas sí, amb IVA inclòs.⁵¹⁾

Un dels problemes amb què es troba l’Administració municipal a l’hora d’actuar en substitució dels propietaris, en virtut de l’execució subsidiària derivada de l’ordre d’execució, és el de les limitacions que l’ordenament jurídic imposa respecte de l’entrada als domicilis, a conseqüència de la protecció constitucional de què aquests són objecte, a partir del dret constitucional a la inviolabilitat del domicili o d'altres llocs que requereixin autorització del seu titular,⁵²⁾, especialment tenint en compte que, tal com ha declarat el TC ⁵³⁾ es tracta d’un dret que tenen no tan sols les persones físiques en general, sinó també les jurídiques, encara que aquestes últimes amb certes limitacions. Respecte del domicili de les persones jurídiques i, més concretament, del de les societats mercantils, la protecció només s’estén als espais físics indispensables perquè puguin desenvolupar la seva activitat sense intromissions alienes. En constituir el centre de direcció de la societat o d’un establiment dependent d’aquesta, o servir per a la custòdia dels documents o altres suports de la vida diària de la societat o del seu establiment, aquests espais queden reservats al coneixement de tercers.

Això és així perquè a Espanya, a diferència d’altres països europeus,⁵⁴⁾ l'article 18.2 de la CE conté una rigorosa protecció de la inviolabilitat del domicili que, també a diferència d’altres legislacions,⁵⁵⁾ no se circumscriu solament a les persones físiques, sinó que ho fa extensiu o predicable, igualment, respecte de les persones jurídiques,⁵⁶⁾ encara que amb certes limitacions que han estat introduïdes més tardanament pel TC en la Sentència 69/1999, de 26 d’abril.

El domicili que la CE protegeix és l’àmbit espacial en què l’individu exerceix la seva llibertat més íntima, sense subjecció a convencionalismes ni usos socials,⁵⁷⁾ que no s’identifica amb el concepte de domicili que conté el dret privat –article 40 del CC i al corresponent del CCC– ni en el dret administratiu, sinó que és de major amplitud i s’identifica amb el lloc on resideixen les persones físiques i on exerceixen la seva intimitat personal i familiar –no circumscrit, per tant, al seu domicili legal – i que s’estén, a vegades, més enllà de les parets que circumden el seu espai nuclear,⁵⁸⁾ cosa que fa referència als terrenys de propietat privada que l’envolten.

No obstant això, l’article 557 de la LECr segueix mantenint que les tavernes, cases de menjars, posades i fondes no es consideren domicili d’aquells que s’hi estan o hi resideixen accidentalment i temporalment, sinó tan sols dels taverners, hostalers i fondistes que es trobin al capdavant i habitin, amb les seves famílies, en part de l’edifici destinat a aquesta finalitat. Aquest fet plantejava el dubte del caràcter de domicili de les habitacions dels hotels, a fi de determinar l’abast de la protecció constitucional; però aquest dubte ha estat definitivament dissipat per una sentència del TC, ⁵⁹⁾ en què s’afirma sense embuts que les habitacions dels hotels i d’altres residències d’aquesta naturalesa queden protegides pel que estableix l’article 18.2 de la CE i declara inconstitucional el precepte de la LECr esmentat.

Tampoc no s’identifica aquest domicili amb el dret de propietat ni amb cap altre dret real sobre l’immoble, la qual cosa resulta indiferent per a la protecció, llevat que no constitueixi residència.

Per això, quan l’Administració municipal o els seus agents hagin d’entrar en el domicili d’una persona o qualsevol altre lloc l’accés al qual requereixi consentiment del seu titular,⁶⁰⁾ o bé necessitaran l’autorització del seu titular, o bé necessitaran una autorització judicial que haurà d’haver expedit el jutjat contenciós administratiu en la circumscripció on radiqui l’immoble afectat, per imperatiu de l’article 14.1 de la LJCA, llevat que es tracti d’executar una mesura ja autoritzada per una resolució judicial prèvia, com succeiria si la mesura d’execució subsidiària hagués estat impugnada per l’afectat i hagués donat lloc a una sentència desestimatòria de les seves pretensions. En aquest cas, com ha assenyalat el Tribunal Constitucional,⁶¹⁾ la mateixa sentència constitueix um títol executiu suficient i dispensa l’Administració d’obtenir una nova resolució judicial.⁶²⁾

Ara bé, aquesta autorització judicial d’entrada en domicili per dur a terme l’execució forçosa d’un acte administratiu, que es fonamenta en el principi d’autotutela executiva de l’Administració, no és un simple automatisme, com ha assenyalat el Tribunal Constitucional,⁶³⁾ sinó que representa una anàlisi de valor per part de l’òrgan judicial sobre el procediment d’execució forçosa, encara que no sobre l’adequació o inadequació a dret de l’acte administratiu que es pretén executar, ja que aquesta anàlisi solament es pot portar a terme en virtut del corresponent recurs contenciós administratiu.

↑ Índex de la unitat

← Unitat 1 | Unitat 3 →