1. Introducció
L’article 106 de la Llei municipal i de règim local de Catalunya estableix el següent:
"106.1 Els grups o un mínim de tres membres de la corporació poden presentar al ple propostes de resolució per a debat i votació. En el cas que no s'hagin constituït grups, aquest dret correspon a tots els regidors, individualment.
106.2 S'han d'incloure en l'ordre del dia les propostes presentades abans de la convocatòria del ple. Si la proposta es presenta després, només es pot procedir al debat i la votació mitjançant acord previ del ple que n'apreciï la urgència, adoptat per majoria absoluta."
Sens dubte la figura de la proposta de resolució es correspon plenament amb la de les "mocions" de l’apartat de control del govern dels plens ordinaris, referida a l’article 46.2.e de la Llei reguladora de les bases del règim local.
El tema que plantegem en aquest apunt és els efectes de les propostes de resolució aprovades en els plens i, eventualment, el seu control judicial.
2. Efectes
Els efectes de les propostes de resolució aprovades en la part de control del govern va ser als orígens una qüestió polèmica entre els diferents grups municipals. Sovint es feien proclames retòriques que tot acord del ple vincula el govern pel fet d’haver-se aprovat per l’òrgan pretesament superior de la corporació; de forma que l’alcaldia hauria d'acatar i executar obligatòriament l'acordat en una proposta de resolució, encara que fos en un assumpte de la seva pròpia competència. Aquest argument està superat, ja que connecta amb una concepció assembleària de l’ajuntament, que recorda vells aforismes de la jurisprudència del franquisme, com ara que “quien puede lo más puede lo menos”. Ben al contrari, el principi democràtic introduït a les corporacions des del 1979 i desenvolupat el 1985, ha organitzat les corporacions locals basant-se en el principi de competència, i ha eliminat l’antic principi de jerarquia interorgànica, de forma que les atribucions del govern municipal, ara representat per l’alcaldia, no són disponibles lliurement pel ple perquè trencaria la dialèctica govern enfront oposició, característica del sistema democràtic parlamentari.
Partint d’aquest principi, les propostes de resolució aprovades són acords que constitueixen un compromís polític -no jurídic- del govern per executar els seus postulats, a través de procediments administratius que finalment els facin realitat. Si el govern no els compleix, els grups de l’oposició no poden anar més enllà de reiterar-lo en el ple, deixant en evidència una actitud de resistència a les propostes de resolució aprovades, malgrat la debilitat objectiva d’un govern que no pot imposar una majoria per impedir-les.
L’analogia amb el que succeeix al Parlament és molt reveladora. En efecte, l’article. 162.9 del Reglament del Parlament de Catalunya indica, respecte de les propostes de resolució aprovades, que el Govern n’ha de donar compliment, i en cas que no ho faci els grups poden demanar que aquell reti comptes en el Ple del Parlament, on els grups fixaran la seva posició davant l’incompliment. El web del Parlament ho resumeix així: “[…] les resolucions obliguen políticament el Govern, es poden adreçar al Govern, al poble de Catalunya, a l’opinió pública o al mateix Parlament, però no se’n pot reclamar judicialment el compliment”. És clar que existeix un cost polític per al Govern, però no es pot reclamar en els tribunals el compliment del que s'ha acordat al Parlament, perquè en aquest punt ens trobem en l’àmbit del debat i la crítica política, de naturalesa metajurídica.
En definitiva, la proposta de resolució dels grups municipals incardinada en l’apartat plenari de control del govern no té eficàcia jurídica per si sola i necessita acords posteriors per ser portada a execució. Hi ha jurisprudència abundant que confirma que les propostes de resolució de control del govern –és a dir, les propostes o dictàmens que no figuren a la part resolutiva de l’ordre del dia–, no tenen efectes jurídics envers tercers, pel fet de tractar-se d’acords que consisteixen en una obligació política, no jurídica, que el govern municipal podrà executar si s’escau, via expedient administratiu per resolució/acord de l'alcaldia / junta de govern, o per acord del ple quan l’assumpte sigui de la seva competència, en aquest cas previ dictamen de la comissió informativa. És paradigmàtica la Sentència del Tribunal Superior de Justícia de Catalunya de 8 de novembre de 2012 (rec. 290/2012), quan afirma que:
“En suma, no cabe compartir el alegato de la demanda de que la moción de 16 de septiembre de 2011 debió incardinarse en el procedimiento de modificación de la Ordenanza (que se omitió por completo para adoptarla), o que se debió incorporar al mismo. La conclusión jurídica correcta es, por el contrario, que tal moción no produjo efecto jurídico alguno, ni podía producirlo, al conllevar una modificación de una Ordenanza prescindiendo total y absolutamente del procedimiento para ello.
Todo ello, en definitiva, no es sino consecuencia de la naturaleza de toda moción, parlamentaria o no, carente de fuerza normativa o innovadora del ordenamiento jurídico positivo. Las mociones carecen de efectos jurídicos vinculantes, no son ius cogens, sino que limitan sus consecuencias a las políticas o a su fuerza moral (cfr. la STC 180/1991).”
3. Control judicial
Una de les derivades de l’apartat de control del govern és la impugnació de les propostes de resolució votades en el ple, a vegades a càrrec del govern i d'altres, per grups o regidors. Advertim, però, que en aquest punt no tractarem els aspectes relatius a la legitimació de regidors, grups polítics o fins i tot partits respecte de la impugnació d'aquesta mena d'acords, ja que ens allunyaria del tema que volem tractar.
Com hem comentat, les propostes de resolució no tenen contingut jurídic sinó més aviat polític. Per això, en no tenir substància jurídica, no poden afectar els drets i deures de tercers ni de la corporació. En conseqüència, no són susceptibles de recurs contenciós administratiu. En són, en tot cas, els acords de naturalesa administrativa que es prenguin en execució d’aquelles, i només quan concorri una vulneració de l’ordenament jurídic.
No obstant això, la falta de substància jurídica de les propostes de resolució aprovades en el ple no les converteix automàticament en un acte polític. La utilització de la doctrina de l’acte polític per defensar la impossibilitat d’impugnació d’una proposta de resolució atenent el seu caràcter polític, sense efectes jurídics, està condemnada al fracàs. Primer, perquè l'acte polític (art. 2.a de la LJCA), com a concepte, no inclou els procedents dels ens locals, i, segon, perquè no és cert que els actes polítics estiguin exempts de control jurisdiccional, com confirma la Sentència del Tribunal Suprem de 24 de novembre de 2003 (rec. 7786/2000, FJ 4).
Per aprofundir en aquesta qüestió és pertinent la cita de la Sentència del Tribunal Superior de Justícia de Madrid de 24 de setembre de 2015 (rec. 446/2015, FJ 5), referida a dues mocions aprovades en el ple sobre matèries de competència del govern municipal. S'hi fa una interessant reflexió processal que va més enllà de la idea d’acte polític:
“Se trataría, por último, en su caso, y en otro orden de cosas, no ya de una falta de legitimación activa por causa procesal, que daría lugar a la inadmisión del recurso ex artículos 51 b ) y 69 b) in fine LJCA , cual sustenta la Corporación, sino, a lo sumo, de una falta de legitimación material o de fondo ("ad causam"), dado el carácter de los actos impugnados, aun cuando ciertamente no se ha cuestionado en el proceso la impugnabilidad de los mismos en los términos del art. 25.1 LJCA y concordantes artículos 107 LRJ-PAC y 51 y siguientes LBRL, que se articularía asimismo por vía de inadmisión del recurso (ex artículos 51.1.c y 69.c LJCA).”
En conclusió, el recurs contenciós administratiu contra propostes de resolució no és viable, no perquè calgui considerar-lo un acte polític, sinó per "falta de legitimació material o de fons (ad causam), atès el caràcter dels actes impugnats".
