El no abonament de les retribucions corresponents a l'acumulació de funcions a un funcionari en situació d'incapacitat temporal d'acord amb la Sentència 3/2024 del Tribunal de Comptes

Analitzarem el dret a percebre les retribucions ordinàries d’un funcionari de carrera que està en situació d’acumulació de funcions en una altra corporació durant el període de baixa per incapacitat temporal (IT), en vista de la Sentència 3/2024, de 5 de novembre, del Departament Tercer d’Enjudiciament del Tribunal de Comptes. La Sentència obliga l’òrgan interventor i l’alcaldia a pagar les quantitats abonades indegudament al secretari en règim d’acumulació durant el període que va estar en situació d’IT.

La Sentència del Tribunal de Comptes (TCo) no ferma fa referència a un funcionari de carrera d’Administració local amb habilitació de caràcter nacional (FHCN) que prestava els seus serveis com a secretari en una corporació i que, a la vegada, tenia acumulades les funcions de secretari d’una altra corporació, d’acord amb l’article 50 del Reial decret 128/2018, de 16 de març (RFHCN), i prèvia autorització de la comunitat autònoma. Aquesta acumulació dona dret al funcionari a percebre una gratificació de les funcions acumulades de fins al 30% de les seves retribucions corresponents al lloc principal, d’acord amb l’article 50.2 del RFHCN.

El secretari acumulat va estar de baixa per incapacitat temporal entre el 22 de desembre i el 21 d’abril de l’any següent, termini durant el qual no va exercir les funcions acumulades. L’Ajuntament acumulat va abonar les gratificacions corresponents a l'acumulació de forma ordinària durant el període que va estar de baixa el funcionari titular de l’acumulació.

Els abonaments de l’Ajuntament acumulat al secretari consten a les seves nòmines mensuals, en què figura el concepte "Gratificacions", sense descomptes de cotització a la Seguretat Social. En canvi, a les nòmines corresponents al lloc principal a l’Ajuntament apareixien cadascun dels conceptes retributius —sou base, complements (específic, de destinació i de productivitat)— i els descomptes corresponents a les cotitzacions a la Seguretat Social per contingències comunes i professionals. La cotització en aquest darrer ajuntament va ser per la base màxima. Els pagaments efectuats per l’Ajuntament en règim d’acumulació al secretari durant el seu període d’IT van ser ordenats per l’alcaldessa, sense cap objecció de la intervenció municipal.

Els fets relacionats en els apartats anteriors són objecte de les diligències prèvies del procediment abreujat 225/2022 del jutjat de primera instància i instrucció competent.

Una regidora de l’Ajuntament efectua una denúncia al Tribunal de Comptes dels fets relatats i n’exerceix l’acció pública. La Sentència condemna l’alcaldessa i els interventors que van autoritzar el pagament de les nòmines com a responsables directes i solidaris dels imports abonats, els interessos i la condemna en costes. Es contrau el dret de cobrament al pressupost d’ingressos de l’Ajuntament i es notifica a totes les parts i al jutjat penal que coneixia d’una denúncia penal en relació amb els mateixos fets.

a) L’Ajuntament acumulat va abonar al senyor J. retribucions completes durant aquest període malgrat estar en situació d’IT i, per tant, sense prestar serveis. b) La situació d’IT no estava coberta per la Seguretat Social, ja que no havia cotitzat per les gratificacions pagades al secretari pel règim d’acumulació, tot i estar obligat a fer-ho d’acord amb la normativa de la Seguretat Social en règim de pluriocupació. c) Els abonaments constitueixen un pagament indegut segons l’article 72 de la LFTCo, segons el Tribunal de Comptes. d) L’ordenadora de pagaments (alcaldessa) i fiscalitzadors (interventors), no van exercir el control degut i van incórrer en negligència greu segons l’acusació i el Ministeri Fiscal. e) La defensa dels codemandats demana la desestimació de les demandes adduint la inexistència de dany real i irreversible, ja que no hi havia perjudici per a l’Ajuntament acumulat, en ser superior al que s’havia abonat l’estalvi de la Seguretat Social.

Per resoldre si les gratificacions abonades per l’Ajuntament al secretari durant el període d’IT han ocasionat o no un perjudici als fons municipals, cal determinar prèviament el règim jurídic de l’acumulació de funcions dels funcionaris d’Administració local amb habilitació de caràcter nacional.

L’acumulació de funcions és una forma de provisió de llocs de treball reservats a aquests funcionaris que s’utilitza quan no és possible cobrir-los mitjançant cap altra forma de provisió. L’article 50 del RFHCN permet autoritzar els funcionaris d’Administració local amb habilitació de caràcter nacional que ja ocupen un lloc reservat a exercir funcions addicionals en una altra entitat local sota el règim d’acumulació. L’exercici d’aquestes funcions dona dret a percebre, a càrrec de l’entitat on s’exerceixin, una gratificació de fins al 30 % de les retribucions fixes —excloent-t'hi els triennis— corresponents al lloc principal. Les funcions acumulades s’han de dur a terme fora de la jornada ordinària del lloc de treball.

D’això es desprèn que la gratificació no és la retribució d’un segon lloc al sector públic, sinó tan sols la contraprestació econòmica per unes funcions temporals (Sentència de la Secció Quarta del Tribunal Suprem núm. 33/2024, d’11 de gener). Segons el DRAE, "gratificació" és "una recompensa pecuniària per un servei eventual"; i el funcionari que se sotmet al règim d’acumulació no forma part de la plantilla de la corporació on exerceix aquestes funcions: la relació és funcional, no orgànica, i consisteix només en una habilitació temporal.

L’article 6.3 del Reial decret  861/1986, de 25 d’abril, de retribucions dels funcionaris de l’Administració local, estableix que les gratificacions han de respondre a serveis extraordinaris efectivament efectuats fora de la jornada ordinària.

Tant el Tribunal Suprem (sentències 33/2024, d’11 de gener, i 1192/2024, de 4 de juliol), com la Sala de Justícia d’aquest Tribunal (sentències 7/2016, de 22 de juny; 1/2012, de 30 de gener, i 10/2011, de 20 de juliol), han declarat que les gratificacions només es poden percebre per serveis extraordinaris efectivament prestats fora de la jornada laboral ordinària; i no es poden abonar durant períodes de baixa laboral o IT, en què les funcions no es duen a terme. Són gratificacions a títol onerós per un servei prestat.

En el cas que ens ocupa, l’Ajuntament va abonar al secretari acumulat durant el període en què es trobava en IT les gratificacions derivades de l’acumulació autoritzada de funcions.

Correspon a l’empresari en aquest supòsit, l’Ajuntament, l’obligació d’efectuar les cotitzacions del seu personal d’acord amb l’article 22 del Reial decret legislatiu 8/2015, de 30 d’octubre, pel qual s’aprova el text refós de la Llei general de la Seguretat Social (LGSS).

Del que s'ha exposat es conclou que s’ha causat un perjudici als fons públics en assumir indegudament l’Ajuntament acumulat el pagament de les gratificacions efectuats al secretari en situació d’IT, que mancaven de causa o títol jurídic que els legitimés i, per això, constitueixen un perjudici als efectes de l’article 72 de la Llei 7/1988, de 5 d’abril, de funcionament del Tribunal de Comptes (LFTCo), ja que representen una aplicació de fons públics sense la justificació legal necessària.

L’abast és una infracció pressupostària tipificada a l’article 177.1.a de la Llei 47/2003, de 26 de novembre, general pressupostària (LGP), diferenciada dels pagaments reintegrables de l’apartat 1.d del mateix article. L’Ajuntament no va considerar reintegrables els pagaments fets al secretari durant la seva IT, ni va iniciar cap procediment administratiu per exigir responsabilitat comptable segons el Reial decret 700/1988, d'1 de juliol, que pogués ser avocat per aquest Tribunal conformement a l’article 41.1 de la Llei orgànica 2/1982, de 12 de maig, del Tribunal de Comptes (LOTCo).

En vista d’aquests fets, el TCo considera que s’ha produït una negligència greu per part de l’alcaldessa i dels interventors (en no haver fet cap reparament). La seva manca de diligència constitueix negligència greu (art. 49 de la LFTCo), ja que l’article 177.1 de la llei 47/2003, de 26 de novembre (LGP), tipifica com a infracció "donar lloc a pagaments reintegrables", i l’article 77 disposa que l’òrgan que comet l’error ha de disposar immediatament la restitució i exigir interessos. S'ha acreditat que ni l’alcaldia o ni la intervenció van incoar l’expedient de reintegrament respecte del secretari acumulat.

La Sentència finalment condemna l’alcaldessa i els interventors a pagar els imports abonats al secretari acumulat en situació de baixa per IT.

En primer lloc, cal indicar que els FHCN que estan en acumulació de funcions es troben en una situació de pluriocupació. En conseqüència, l’Administració té l’obligació de comunicar la situació de pluriocupació del seu personal d’acord amb el que disposa el Reial decret 84/1996, de 26 de gener, pel qual s'aprova el Reglament general sobre inscripció d’empreses i afiliació, altes, baixes i variacions de dates de treballadors a la Seguretat Social. Posteriorment s’han de repartir les bases de cotització entre les dues administracions, de conformitat amb el que disposen els articles 147 i 148 del Reial decret legislatiu 8/2015 (LGSS) i l’Ordre PJC/178/2025, de 25 de febrer.

Els funcionaris de l’Administració local, en trobar-se en la situació d’IT, tenen la protecció de la Seguretat Social d’acord amb la disposició final segona de la LRBRL, que estableix en l'apartat 1 que els funcionaris públics de l’Administració local “tendrán derecho a la misma protección social, en extensión e intensidad, que la que se dispensa a funcionarios públicos de la Administración del Estado y estarà integrada en la Seguridad Social”.

Per tant, als FHCN els correspon percebre les prestacions que en cada moment garanteixi el règim general de la Seguretat Social (RGSS), és a dir, una prestació durant els tres primers dies, el 60% des del quart dia fins al vint, inclusiu, i el 75% a partir del dia vint-i-ú. No obstant això, aquestes retribucions es complementen amb càrrec a l'ajuntament mateix d’acord amb el que disposa l’article 9 del Reial decret llei 20/2012, de 13 de juliol, i d’acord amb els pactes efectuats per la corporació amb els representants del personal municipal.

En conseqüència, estem davant una situació d’incompliment de les obligacions vers la Seguretat Social per part de l’Administració acumulada, que podria donar lloc al corresponent expedient de l’Administració per part de la Seguretat Social què podria comportar una liquidació de les quotes nmeritades i no ingressades i fins i tot d'una sanció administrativa. També costa de veure el perjudici econòmic a l'ajuntament acumulat doncs segurament l'estalvi de les quotes meritades i no ingressades es superior al pagament indegut efectuat al funcionari acumulat.

En qualsevol cas, entenem que d’acord amb la ratio dicendi d’aquesta Sentència es produeix una situació totalment injusta per al funcionari. L’Ajuntament incomplidor de les seves obligacions vers l’alta i cotització dels serveis acumulats comporta que la Seguretat Social no pugui abonar els “serveis" en situació d’IT al funcionari i, a la vegada, segons el criteri de la Sentència del TCo, l’Ajuntament no pot abonar-los sota el risc d’entomar un procediment de responsabilitat comptable. En el supòsit de produir-se aquesta situació apuntada, de forma irremediable hauria de comportar el reconeixement via responsabilitat patrimonial al funcionari acumulat de les seves gratificacions no abonades per la Seguretat Social per causa i efecte de l'incompliment de les obligacions ver la seguretat social de l’Administració.

Primera Les administracions públiques tenen l’obligació de comunicar a l’Administració de la Seguretat Social l’alta en la cotització en el RGSS del FHCN en règim d’acumulació de funcions i d’efectuar el repartiment, la distribució i l'abonament de les quotes de la Seguretat Social entre les dues corporacions locals d’aquests funcionaris.

Segona: Els funcionaris de l’Administració local, incloent-hi els FHCN, tenen dret a la protecció de la Seguretat Social d’acord amb el que disposa la disposició addicional segona de la LRBRL.

Tercera Els FHCN en règim d’acumulació de funcions en situació d’IT han de continuar percebent les seves retribucions (és a dir, gratificacions) per aquesta acumulació, d’acord amb el que estableix la disposició addicional divuitena del Reial decret legislatiu 20/2012, de 13 de juliol, a l'igual que la resta del personal municipal en situació d’IT.

Quarta En el supòsit que la corporació local acumulada no hagi fet la declaració, el repartiment i l'ingrés de les quotes de la Seguretat Social corresponent al personal en regim d’acumulació de funcions per situació de pluriocupació, es podrien produir dues situacions:

En qualsevol situació s’hauria de regularitzar la cotització dels serveis acumulats davant la Seguretat Social de la situació de pluriocupació, amb els interessos i les sancions que puguin correspondre.