1. L’oblit de la persona instructora
Si parlem de la persona instructora del procediment administratiu, és molt probable que la majoria dels nostres interlocutors la relacionin en una primera reflexió amb els procediments sancionadors i amb el deure d’abstenció, i no estaran fent un lligam il·lògic ni arbitrari ja que és en aquests dos àmbits en què existeix en la legislació tradicional sobre procediment administratiu una regulació específica que afecta directament o indirectament la figura de la persona instructora. Aquest fet ens il·lustra sobre la poca atenció que ha dedicat tant el legislador com la doctrina a la persona instructora, que és molt més que això. S’ha tractat del que fa la persona instructora, però no pròpiament de l’estatus de la persona instructora com a tal.
De fet, el règim jurídic de la persona instructora ha estat i es troba dispers actualment al llarg de l’articulat de les diferents normes de procediment administratiu, que han estat vigents sense dotar aquesta regulació de cap tipus d’ordre ni de sistemàtica, i no és fins a la Llei 26/2010 que va aparèixer un precepte, l’article 50, dedicat a relacionar les funcions de l’instructor o la instructora. Està fora de discussió el paper cabdal que correspon a la persona instructora en la impulsió i la tramitació del procediment, com a personificació a través de la qual actua la persona jurídica i, per tant, fictícia, que és l’Administració.
2. La persona instructora com a definidora dels tràmits del procediment administratiu
Com és sabut, en el nostre ordenament jurídic les normes de procediment administratiu no defineixen un procediment reglat, sinó que, ans al contrari, posen a disposició de la persona operadora tot un seguit de tràmits que no necessàriament han de ser emprats i aplicats en cadascun dels procediments administratius que s’inicien. La vella Llei de 1958 destacava en la seva exposició de motius el caràcter opcional dels tràmits procedimentals:
"Los actos de instrucción constituyen, sin duda alguna, los más importantes del procedimiento […]. Ello no implica que en todo procedimiento se den todos los actos de instrucción regulados en la Ley, pues en muchos casos bastarán las alegaciones vertidas por el interesado en su escrito inicial para que la Administración, sin más trámites, dicte la resolución procedente."
Són les normes sectorials les que determinen procediments tipus en què s’estableixen amb més o menys precisió quins tràmits s’han de dur a terme en la instrucció i la resolució dels procediments a què es refereixin. En aquest context, el paper de la persona instructora cobra rellevància perquè és l’encarregada de decidir a limine quin és el procediment que s’ha d’aplicar per resoldre una determinada qüestió que se suscita a l’Administració o, si s'escau, quins són els tràmits del catàleg que ofereix la legislació que resulten d’obligada realització per la manca d’un procediment específic.
Com assenyalen les dues sentències del Tribunal Suprem de 12 de febrer de 1986, "la Ley citada lo que contiene no es un procedimiento tipo -que pudiera equipararse al 'mayor cuantía' civil- sino un arsenal de herramientas procesales a disposición del instructor que las utilizará, según convenga en cada caso, o según la norma aplicable se lo imponga en otros. Es así como el legislador de 1958 solucionó inteligentemente el arduo problema de establecer una regulación general del procedimiento administrativo en que pudieran tener cabida el sinfin de actuaciones de la Administración pública".
3. Qui pot ser persona instructora?
Dins de cada administració, la condició de persona instructora pot recaure en una persona física o en una unitat administrativa (art. 71.3 de la Llei 39/2015, i també art. 21.5 i 6, 23.1 i 75.4, entre d’altres). En aquest segon cas, no hi ha pròpiament una persona física designada com a instructora, per la qual cosa la responsabilitat de la tramitació –que pot ser encomanada materialment a alguna persona de la unitat corresponent- recau en la persona titular de la unitat administrativa instructora (art. 71.3 de la Llei 39/2015).
Quant a la identificació de la persona instructora, la llei es cuida de reconèixer, com a dret de les persones presumptes responsables en procediments de matèria sancionadora, a ser notificades sobre la identitat de la persona instructora (art. 53.2.a de la Llei 39/2015) com a condició indispensable perquè, si s'escau, es pugui verificar si hi concorre alguna causa d’abstenció. No es diu res en la legislació sobre procediment administratiu comú en relació amb la identificació de la persona instructora en els procediments no sancionadors, que es limita a reconèixer com a dret de les persones interessades conèixer l’òrgan competent per a la instrucció del procediment (art. 53.1.a), que no abasta la identificació nominativa de la persona instructora.
Cal tenir present, però, que l’article 50.2 de la Llei 26/2010 determina que, en la tramitació del procediment per mitjans electrònics, les aplicacions i els sistemes utilitzats han de garantir la identificació de l’instructor o la instructora del procediment, i que de manera reiterada la Llei 39/2015 exigeix que l’actuació administrativa es faci per mitjans electrònics (art. 36.1, els actes administratius s’han de produir a través de mitjans electrònics; art. 75.1, els actes d’instrucció s’han d'efectuar a través de mitjans electrònics; art. 88.4, la resolució del procediment s’ha de dictar electrònicament, etc.).
4. Funcions de la persona instructora
Del conjunt normatiu format per la Llei 39/2015 i la Llei 26/2010 resulta l’atribució a la persona instructora de les funcions següents:
- Identificar les persones interessades en el procediment (art. 50.1.a de la Llei 26/2010). Aquesta funció inclou dues operacions: determinar quines són les persones interessades en el procediment administratiu, per evitar que es produeixi indefensió a alguna d’elles, i verificar-ne la identitat en cada actuació, que és un aspecte sobre el qual incideix ara la Llei 39/2015 (art. 9.1).
- Notificar a les persones interessades la iniciació d'aquest procediment i informar-les de la data en què l'òrgan competent ha rebut la sol·licitud, del termini per resoldre expressament el procediment i notificar-ne la resolució, i també dels efectes del silenci administratiu (art. 50.1.a de la Llei 26/2010). Aquesta determinació concreta qui ha de fer efectives les obligacions que la Llei 39/2015 imposa en l’article 21.4 a les administracions públiques en general.
- Adoptar les mesures per assolir el ple respecte als principis de contradicció i d’igualtat de les persones interessades en el procediment (art. 75.4 de la Llei 39/2015).
- Disposar l'obertura del procediment a prova i acordar la pràctica de les proves que consideri necessàries, disposar-ne l'admissió o, de manera motivada, la denegació, i també la pràctica de les que proposi la persona interessada (art. 50.1.b de la Llei 26/2010). Seguint l’argument de l’article 77 de la Llei 39/2015, l’obertura del procediment a prova s'ha de dur a terme quan l’Administració no doni per certs els fets al·legats pels interessats o la naturalesa del procediment ho exigeixi, i la persona instructora pot rebutjar les proves proposades per les persones interessades quan siguin manifestament improcedents o innecessàries, mitjançant una resolució motivada. Cal afegir que la persona instructora pot acordar un període extraordinari de prova a petició de les persones interessades per un termini no superior a 10 dies.
- Sol·licitar els informes preceptius, i també els altres informes i dades necessaris per a la resolució del procediment, tret que la normativa aplicable determini que un altre òrgan n'ha de fer la sol·licitud (art. 50.1.c de la Llei 26/2010). Per tant, correspon també a la persona instructora esmentar el precepte que exigeixi l’emissió de l’informe preceptiu o fonamentar la conveniència de reclamar l’informe facultatiu per donar compliment al que exigeix l’article 79.1 de la Llei 39/2015.
- Atorgar el tràmit d'audiència (art. 50.1.d de la Llei 26/2010). La persona instructora ha de fer, quan s’escaigui, la ponderació exigida per l’article 82.4 de la Llei 39/2015 per prescindir del tràmit d’audiència quan no figurin en el procediment ni siguin tinguts en compte en la resolució altres fets ni altres al·legacions i proves que les adduïdes per la persona interessada. En particular, la Llei 26/2010 encomana a la persona instructora la formalització en una acta signada electrònicament de l’audiència si es du a terme per mitjans electrònics (art. 51.2).
- Promoure el tràmit d'informació pública quan sigui preceptiu o quan ho aconselli la naturalesa del procediment (art. 50.1.e de la Llei 26/2010). La persona instructora valora expressament i singularment les al·legacions formulades en aquest tràmit (art. 52.4 de la Llei 26/2010).
- Facilitar la participació ciutadana d'acord amb la normativa aplicable (art. 50.1.f de la Llei 26/2010).
- Formular la proposta de resolució, si escau (art. 50.1.g de la Llei 26/2010), és a dir, quan la competència per instruir i resoldre no recaigui en el mateix òrgan (art. 88.7 de la Llei 39/2015).
- Autoritzar, limitar o denegar, en aquests darrers dos casos de manera motivada, l'accés a l'expedient administratiu (art. 50.1.h de la Llei 26/2010).
- Proposar l’adopció de mesures quan el nombre de les sol·licituds formulades o les persones afectades pugui comportar un incompliment del termini màxim de resolució, tant l’habilitació dels mitjans personals i materials per complir el despatx adequat i en termini (art. 21.5 de la Llei 39/2015) com, un cop exhaurida aquesta opció, ampliar el termini màxim de resolució i notificació (art. 23.1 de la Llei 39/2015).
A més a més, correspon també a la persona instructora l’aplicació en l’àmbit de la seva funció dels criteris d’ordenació del procediment establerts en el capítol III del títol IV de la Llei 39/2015. Resta sota la seva responsabilitat la formació de l’expedient administratiu i l’impuls d’ofici del procediment quant als tràmits que li pertoquen (art. 71.1 de la Llei 39/2015), així com l’acord de concentració de tràmits (art. 72 de la Llei 39/2015) i la resolució de les vicissituds que es plantegin sobre el compliment de tràmits per part de les persones interessades (art. 73 de la Llei 39/2015). Ha de despatxar els expedients respectant l’ordre rigorós d’incoació, llevat d'ordre motivada en contrari de la persona titular de la unitat administrativa (art. 71.2 de la Llei 39/2015).
El paper de la persona instructora finalitza amb l’acabament de la fase d’instrucció del procediment. La Llei 39/2015 ha establert un nou tràmit, les actuacions complementàries (art. 87), que permeten a l’òrgan competent per resoldre acordar la realització de tràmits addicionals que es considerin necessaris per resoldre el procediment, un cop finalitzada la instrucció del procediment a càrrec de la persona instructora. Amb aquest nou tràmit queda desactivada definitivament l’opció de retornar l’expedient ja instruït a la persona instructora perquè efectuï altres tràmits addicionals segons el parer de l’òrgan competent per resoldre.
