1. Concepte i naturalesa de les llicències urbanístiques i les comunicacions prèvies. Característiques de les llicències urbanístiques
1.1 Intervenció administrativa de l’activitat dels ciutadans
Tradicionalment, la doctrina clàssica del dret administratiu ha fet referència a la clàssica tripartició de l’activitat administrativa, això és, servei públic, foment i policia, i la intervenció administrativa s'inclou en aquesta última.
L’article 84 de la Llei 7/1985, reguladora de les bases de règim local (LRBRL), regula la intervenció dels ens locals vers l’activitat dels ciutadans. L’apartat primer d’aquest article en la redacció inicial disposava el següent:
"1. Les corporacions locals poden intervenir l'activitat dels ciutadans a través dels mitjans següents:
- Ordenances i bans
- Sotmetiment a llicència prèvia i altres actes de control preventiu
- Ordres individuals constitutives de mandat per a l'execució o la prohibició d'un acte."
Basant-se en aquest precepte, la legislació urbanística estatal i autonòmica va establir àmpliament la necessitat d’obtenció de llicències. Pel que fa a l’àmbit urbanístic, es pot consultar l’article 247 del Decret legislatiu 1/1990, de 12 de juliol, pel qual s'aprova la refosa dels textos legals vigents a Catalunya en matèria urbanística, o l’article 179 de la Llei 2/2002, de 14 de març, d'urbanisme.
Sobre aquesta situació va incidir la normativa general adreçada a la supressió d'autoritzacions i llicències i a la seva substitució per comunicacions o declaracions responsables, que va començar amb la Directiva 2006/123/CE, coneguda com "Directiva de serveis", transposada a l’Estat espanyol principalment a través de la Llei 17/2009, de 23 de novembre, sobre lliure accés a les activitats de servei i el seu exercici (coneguda col·loquialment com la "Llei paraigua"), i la Llei 25/2009, de 22 de desembre, de modificació de diverses lleis per a l'adaptació a la Llei 17/2009, de 23 de novembre, sobre el lliure accés a les activitats de serveis i el seu exercici.
Precisament, aquesta última va modificar l'article 84 de la LRBRL, el qual va quedar redactat en els termes següents:
"1. Les corporacions locals poden intervenir l'activitat dels ciutadans a través dels mitjans següents:
- Ordenances i bans.
- Sotmetiment a llicència prèvia i a altres actes de control preventiu. No obstant això, quan es tracti de l'accés i l'exercici d'activitats de serveis incloses en l'àmbit d'aplicació de la Llei 17/2009, de 23 de novembre, sobre el lliure accés a les activitats de serveis i el seu exercici, cal atenir-se al que disposa.
- Sotmetiment a comunicació prèvia o a declaració responsable, de conformitat amb el que s'estableix en l'article 71 bis de la Llei 30/1992, de 26 de novembre, de règim jurídic de les administracions públiques i del procediment administratiu comú.
- Sotmetiment a control posterior a l'inici de l'activitat, a l'efecte de verificar el compliment de la normativa reguladora d'aquesta.
- Ordres individuals constitutives de mandat per a l'execució o la prohibició d'un acte."
1.2 Definició de llicència urbanística i comunicació prèvia
Les llicències urbanístiques són títols administratius que habiliten les persones interessades per dur a terme els actes que hi són subjectes, i el seu objecte és comprovar l’adequació d’aquests a l’ordenament jurídic urbanístic prèviament a l'execució material, tal com disposa l’article 4 del Reglament sobre protecció de la legalitat urbanística (RPLU).
La definició de "comunicació prèvia" no s'inclou en cap norma urbanística sinó en la Llei 39/2015, de procediment administratiu comú de les administracions públiques (LPAC): en concret, l'article 69.2 defineix la comunicació prèvia com el document mitjançant el qual els interessats posen en coneixement de l’Administració pública competent les seves dades identificatives o qualsevol altra dada rellevant per iniciar una activitat o exercir un dret.
L'apartat tercer disposa que les declaracions responsables i les comunicacions permeten el reconeixement o l'exercici d’un dret o bé l’inici d’una activitat des del dia de la seva presentació, sens perjudici de les facultats de comprovació, control i inspecció que tinguin atribuïdes les administracions públiques.
1.3 Diferències conceptuals entre la llicència i la comunicació prèvia
- La llicència és un acte administratiu, i l'atorgament o la denegació requereix la tramitació d’un procediment administratiu. En canvi, la comunicació prèvia no és un acte administratiu sinó que, com s’ha dit, és un document mitjançant el qual els interessats posen en coneixement de l’Administració pública que iniciaran una activitat o exerciran un dret, sense que es generi cap procediment administratiu.
- La llicència comporta que fins que no s’atorga o bé fins que no ha transcorregut el termini per atorgar-la (en el cas de silenci administratiu positiu) no pot començar l'obra. En la comunicació prèvia, l’activitat o el dret es poden dur a terme des de la seva presentació (no hi ha potestat autoritzadora).
- La llicència comporta que l’activitat administrativa és prèvia (de control ex ante). En la comunicació, el control és posterior i es concentra en la potestat d’inspecció que té l’Administració.
- La llicència, en tant que acte administratiu, és impugnable. Per contra, la comunicació, atès que no és un acte administratiu, no pot ser objecte de recurs –però sí que pot ser objecte de denúncia.
- La llicència s’ha de denegar si no compleix els requisits que estableix el planejament. La comunicació no es pot denegar -ja que té efectes des de la presentació-, si bé hi ha la possibilitat de deixar-la sense efecte prèvia tramitació del corresponent procediment contradictori (article 38 de la Llei 26/2010, del 3 d'agost, de règim jurídic i de procediment de les administracions públiques de Catalunya).
1.4 Característiques de les llicències urbanístiques
1) Caràcter declaratiu
En aquest sentit, es pronuncia la Sentència del Tribunal Superior de Justícia de Canàries de 2 de novembre de 1995, segons la qual "La llicència municipal, la naturalesa jurídica de la qual ha estat precisada amb tota claredat per la jurisprudència com a acte de control preventiu, no és constitutiva, sinó merament declarativa d'un dret preexistent de l'administrat ja atribuït per l'ordenament urbanístic, que no transfereix facultats, sinó que remou límits, per la qual cosa el seu atorgament o denegació s'ha d'efectuar dins de la més estricta legalitat […]".
2) Control preventiu de legalitat
Les llicències urbanístiques comproven l'adequació dels actes que hi estan subjectes a l’ordenament jurídic urbanístic prèviament a l'execució material.
A aquest respecte, l’article 14.1 del RPLU indica que "Les llicències urbanístiques s’han d’atorgar d’acord amb les previsions de la legislació i el planejament urbanístics i les ordenances municipals sobre ús del sòl i edificació vigents en el moment de la resolució de la sol·licitud, o en la data en què s’entenen produïts els efectes de la manca de resolució expressa de la sol·licitud, llevat que s’hagin d’atorgar de conformitat amb un certificat de règim urbanístic vigent".
3) Control específic de legalitat urbanística
Les llicències urbanístiques no alteren les situacions jurídiques privades existents entre els particulars i s'entenen atorgades salvat el dret de propietat i sens perjudici del de tercers.
Per la seva claredat a aquest respecte, és important citar la Sentència del Tribunal Suprem de 19 de novembre de 1984:
"Es evidente que la licencia municipal para realizar dichas obras de cerramiento no confiere, ni otorga tal derecho ni otro alguno, ni interfiere o altera las relaciones jurídico-privadas existentes, debiéndose limitar a constatar si en el ordenamiento administrativo existe algún precepto que imponga el cometido del interés particular u otras superiores de orden público; por lo demás, tales autorizaciones o licencias han de entenderse necesariamente como otorgadas siempre salvo el derecho de propiedad y sin perjuicio de tercero -art. 12.1 del Reglamento de Servicios de las Corporaciones Locales de 17 de junio de 1955-, y corresponde naturalmente su otorgamiento a la autoridad municipal, como manifestación de sus atribuciones generales sobre gestión urbanística o policía de construcción -art. 101.2, a) de la Ley de Régimen Local y 179 del Texto refundido de la Ley del Suelo."
Aquesta jurisprudència l'han mantinguda fins a l'actualitat, sense variacions, tant el Tribunal Suprem com els tribunals superiors de justícia de les comunitats autònomes, de manera que són innombrables les sentències que es basen en la doctrina esmentada més amunt (Sentència de la Secció Primera del TSJ de Castella-la Manxa, de 9 de maig de 2011; Sentència de la Secció Tercera del TSJ de Catalunya, de 10 de febrer de 2012, o la Sentència de la Secció Primera del TSJ de la Comunitat Valenciana, de 7 de març de 2012, entre moltes altres).
a) Manca d’efectes que l’atorgament de la llicència té respecte al dret de propietat:
D’aquesta premissa es deriva la inexistència de cap efecte que pugui dimanar de les llicències amb vista al dret de propietat; és a dir, l'atorgament d'una llicència urbanística no equival ni suposa que el beneficiari d'aquesta sigui propietari dels terrenys sobre els quals pretén executar l'obra i, en sentit contrari, no suposa que en cas de propietat controvertida la persona no sol·licitant tingui un menor dret respecte de la persona que ha obtingut la llicència.
En aquest sentit, el TS ha manifestat que "el otorgamiento de la licencia urbanística no supone que se reconozca que el solicitante es propietario del suelo o edificación correspondiente, y que, en consecuencia, nada se decide en ella sobre relaciones dominicales o sobre los problemas civiles que la obra autorizada pueda ocasionar" (Sentencia de la Sala de lo Contencioso-Administrativo, de fecha 27.11.97), por lo que es reiterada la jurisprudencia que reitera que el art. 12.1 del R.S.C.L. 'está indicando que, cuando otorga una licencia, la Administración no está obligada a controlar la titularidad del terreno sobre el que se pretende construir o del edificio en que se va a realizar una obra. La licencia urbanística no es un instrumento idóneo para controlar titularidades jurídico-privadas que, en caso de duda, deberían discutirse además ante Tribunales del orden civil. Por eso ha dicho este Tribunal que basta una apariencia de titularidad para que la Administración ejerza las potestades que le atribuyen los artículos 178.2 del T.R.L.S. de 09.04.76 y 3.1 del R.D.U. de 23.06.78 (sentencias de 12.06.87, 17.07.87 o, más recientemente, de 07.05.98)' (Sentencia del T.S., Sala Tercera, de 12.11.2001)."
b) Prohibició que una llicència s'atorgui o es denegui per motius relatius als drets de propietat de particulars:
Aquesta premissa fa referència a la no necessitat que l'Administració examini drets de propietat a l'hora d'atorgar una llicència i la impossibilitat que una llicència es denegui per motius de propietat. A aquest respecte, la jurisprudència ha reiterat que no correspon a l'Administració controlar a través de la llicència la titularitat dominical del terreny sobre el qual es pretén construir, i això tant perquè aquesta no és la finalitat de l'acte administratiu, com perquè l'Administració no té de competències per a aquest pronunciament, i, en definitiva, pels nuls efectes que la llicència urbanística té en relació amb els drets reals, que no modifica ni altera (Sentència, entre altres, del TS, Sala Tercera, de 17.07.1987).
Ara bé, aquestes qüestions no es poden plantejar tampoc de manera absoluta, ja que l'Administració sí que pot fer determinades constatacions sobre la propietat dels particulars a l'hora de resoldre sobre l'atorgament de llicències urbanístiques, i hi ha excepcions que, si hi concorren, comporten que sigui legítim que l'Administració denegui una llicència amb fonament en els drets de propietat.
Una primera excepció la trobem en els béns que pertanyen a l’Administració; en aquest sentit, si els béns que poden resultar afectats per l'exercici del ius aedificandi són béns de titularitat pública, l'Administració pública pot reaccionar i ho ha de fer en la seva defensa, denegant la llicència que pretengui usurpar totalment o parcialment tals béns, amb fonament en les facultats exorbitants que l'Administració posseeix per protegir i defensar els béns de domini públic (sentències del TS de 02.05.1989 i 25.06.1989, 03.07.1991 i 25.09.1991, 25.02.1992, 05.04.1993 i 18.02.1999).
La segona excepció té lloc en els casos en què l’Administració tingui dubtes sobre la titularitat dominical del sol·licitant de l'autorització; en aquests supòsits, l’Administració pot reclamar la justificació del dret dominical sobre l'immoble objecte de la pretesa llicència (sentències del TS de 17.12.1979, 17.02.1983 i 05.12.1998, entre d'altres). En aquest sentit, el Tribunal Superior de Justícia de Galícia, en la Sentència de 29 de gener de 2009, establia el següent: "La clàusula general 'excepte el dret de propietat i sens perjudici de tercer' estableix la falta de responsabilitat municipal per l'acte d'atorgament de la llicència respecte de danys a tercers desconeguts en l'expedient. Ara bé, si els tercers són coneguts i els danys també, la llicència hauria de denegar-se."
4) Control específic de legalitat urbanística de caràcter no excloent
Tal com disposa l’article 16 del RPLU, en els supòsits d'actes que comporten l'execució d'obres, que requereixen altres autoritzacions administratives -perquè així ho estableix la legislació sectorial- en concurrència amb la llicència urbanística preceptiva, no es pot atorgar aquesta llicència mentre no hagin estat concedides les altres autoritzacions.
5) Caràcter real
Les llicències urbanístiques tenen caràcter real o objectiu; com s’ha dit, el seu objecte és verificar l'exercici de les facultats atorgades per l'ordenament urbanístic als titulars de drets dominicals, sense que es tinguin en compte les circumstàncies personals dels sol·licitants.
La transmissió és un negoci privat en virtut del qual el nou titular se subroga en la situació jurídica pública del titular originari de la llicència.
6) Caràcter reglat
Aquesta característica comporta que l'Administració no té llibertat quant a l'atorgament o la denegació.
El caràcter reglat de les llicències urbanístiques ha estat una constant en la nostra jurisprudència. A aquest respecte, la Sentència del TSJ de Castella-la Manxa de 15 de febrer de 2010 afirma que "[…] En coincidència amb el que se sosté en la sentència apel·lada, les llicències urbanístiques són el paradigma dels actes administratius reglats. Aquesta naturalesa reglada comporta que l'Administració actuant, una vegada hagi comprovat que l'obra projectada s'ajusta al planejament d'aplicació, no pot donar una altra resposta jurídicament admissible que la del seu atorgament. Per aquesta mateixa raó, haurà de denegar-la en cas de disconformitat amb la normativa urbanística d'aplicació".
↑ Tornar a l'índex de la unitat
