9. Disposicions particulars dels procediments de restauració de la realitat física alterada
Els procediments de restauració de la realitat física alterada segueixen els tràmits següents:
9.1 La resolució d’inici
Addicionalment al contingut esmentat anteriorment -incoació de procediment, nomenament d’instructor, tràmit d’audiència i inscripció de l’acte al Registre de la Propietat-, que fa referència als procediments de protecció de la legalitat urbanística en general, en el cas d’incoació d’un procediment de restauració de la realitat física alterada, la resolució d’inici ha de tenir, d’acord amb l’article 116 del RPLU, el contingut següent:
a) Fer saber motivadament si, d’acord amb la legalitat urbanística vigent en el moment d’iniciar el procediment, l’acte de què es tracta és manifestament il·legalitzable (pot ser-ho en tot o en part) o advertir si ha estat objecte de la denegació prèvia del títol administratiu habilitador corresponent.
b) Suspendre provisionalment les obres que estiguin en curs d’execució (art. 118 del RPLU).
c) Quan l’acte no sigui manifestament il·legalitzable ni comporti obres en curs d’execució, requerir l'interessat perquè, en el termini de dos mesos a comptar de la notificació, sol·liciti el títol administratiu habilitador o efectuï la comunicació exigida, o bé ajusti les actuacions al contingut del títol administratiu atorgat o a la comunicació prèvia efectuada.
Si bé l’article 116 del RPLU estableix que aquest requeriment formi part de la resolució d’inici, es considera convenient per donar més garanties als interessats que aquest requeriment es traslladi a la resolució posterior al tràmit d’audiència.
d) Advertir de les mesures de restauració que es podrien adoptar en el cas que l’acte no sigui legalitzable o no es legalitzi de conformitat amb el requeriment efectuat o que calgui efectuar.
e) Adoptar, si s’escau, les mesures provisionals (art. 117 del RPLU).
Si el requeriment de legalització l’ha practicat el departament competent en matèria d’urbanisme -d’acord amb les facultats analitzades anteriorment-, aquest l’ha de donar a conèixer a l’Administració municipal perquè li comuniqui de forma immediata i, quan aquesta s'efectuï, la presentació dins de termini de la sol·licitud requerida i, posteriorment, l’atorgament o la denegació del títol administratiu corresponent o, si s’escau, la presentació dins de termini de la comunicació requerida.
9.2 Les mesures provisionals
Les mesures provisionals són les que es consideren necessàries per garantir l’efectivitat de la resolució que posi fi al procediment, i poden ser adoptades en la resolució d’iniciació del procediment o durant la tramitació.
L’article 117 del RPLU enuncia les mesures següents, que constitueixen numerus apertus:
- La suspensió de les obres en curs d’execució.
- El precintament o la retirada de la maquinària i els materials a emprar en l’execució de les obres.
- La suspensió dels subministraments dels serveis o de la seva contractació.
- La prohibició de la primera utilització i ocupació dels edificis i les construccions i la suspensió de l’atorgament de llicències urbanístiques de primera utilització i ocupació parcials.
La mesura provisional per excel·lència la constitueix la suspensió provisional de les obres en curs d'execució i, tal com diu el nom, consisteix en la suspensió immediata de les obres.
Aquesta mesura de suspensió s’ha d’adoptar quan la resolució d’iniciació del procediment faci referència a obres en curs d’execució i mentre no finalitzi el procediment o, si s’escau, no es legalitzi l’acte de què es tracti.
Conjuntament amb la ratificació o la modificació de la suspensió provisional d’obres, s’ha d’efectuar, quan sigui pertinent, el requeriment per legalitzar-les en els termes que estableix l’article 116.1.c del RPLU.
9.3 La resolució del procediment
El procediment de restauració de la realitat física alterada pot acabar amb el sobreseïment o amb la imposició de mesures de restauració.
D’acord amb l’article 119 del RPLU, és procedent el sobreseïment quan la persona interessada hagi obtingut el títol administratiu habilitador; quan hagi efectuat la comunicació prèvia, o o quan hagi ajustat l’acte de què es tracti al contingut del títol administratiu atorgat o la comunicació prèvia efectuada.
Per contra, la imposició de mesures de restauració és procedent quan:
- L’acte sigui manifestament il·legalitzable o hagi estat objecte de la denegació prèvia del títol administratiu habilitador corresponent.
- S’hagi incomplert el requeriment de legalització efectuat.
- Un cop sol·licitat el títol administratiu habilitador o efectuada la comunicació prèvia en compliment del requeriment de legalització corresponent, s’hagi denegat el títol esmentat o la comunicació efectuada no pugui emparar l’acte executat.
Les mesures de restauració que es poden adoptar figuren a l’article 120 del RPLU i són, entre d’altres -per tant, també constitueixen numerus apertus-, les següents:
a) L’enderrocament de les obres executades.
b) La reposició al seu estat inicial de les obres que hagin estat enderrocades o que hagin estat modificades en els casos següents:
- Quan els immobles afectats estiguin protegits.
- Quan els immobles afectats, tot i que no estiguin protegits, hagin estat enderrocats parcialment, sempre que la part enderrocada no sigui estructuralment o funcionalment autònoma ni separable de la part no enderrocada.
- Quan la reposició dels immobles afectats sigui necessària per al funcionament dels serveis públics o per garantir la seguretat de les persones i les coses.
c) La reposició dels terrenys al seu estat inicial.
d) El cessament dels usos il·legals.
e) El desallotjament dels usuaris i la retirada de les coses mobles relatives als usos il·legals de l’immoble de què es tracti.
f) L’execució de les obres necessàries per impedir els usos il·legals.
g) El cessament dels subministraments dels serveis o la prohibició de la seva contractació.
h) La prohibició de la primera utilització i ocupació dels edificis i les construccions.
i) La revisió de les operacions jurídiques privades que comportin la vulneració del règim urbanístic de divisió dels terrenys i dels edificis.
Les ordres de restauració han de detallar amb claredat i precisió els actes que les persones obligades han d’executar o deixar de fer.
Si no ho fa, la persona obligada ha de sol·licitar i obtenir el títol administratiu habilitador corresponent prèviament a l’execució dels actes ordenats.
En tot cas, l’elaboració del projecte tècnic d’obres va a càrrec de la persona obligada.
9.4 Persones obligades
Les persones obligades a complir les ordres de restauració són, d’acord amb l’article 122 del RPLU, les persones físiques o jurídiques propietàries del sòl i les obres afectats, llevat que, d’acord amb la naturalesa pròpia de les mesures adoptades, el seu compliment correspongui als usuaris no propietàries, les companyies subministradores de serveis o altres subjectes.
En aquests procediments, la transmissió de finques no modifica la situació, de manera que el nou propietari resta subrogat en l’obligació del propietari anterior.
En aquest sentit, en el cas que l’ordre de restauració s’hagi adreçat al propietari anterior, correspon de complir-la a qui sigui propietari en el moment d’executar-la, que ha de disposar del període d’execució voluntària corresponent.
A tals efectes, és molt il·lustrativa la Sentència del Tribunal Superior de Justícia de Catalunya de 27 de març de 2012:
“L'específica naturalesa jurídica de la mesura adoptada per l'ajuntament i objecte d'aquest recurs, que com s'ha indicat no té caràcter sancionador sinó de restauració de la legalitat, provoca que els principis als quals se subjecta no siguin idèntics, perquè l'acció dirigida a restaurar la legalitat ha d'entendre's amb el propietari o posseïdor actual, encara quan no hagi estat el responsable de les obres efectuades sense llicència, puix que només ell té la possibilitat de procedir a la restauració de l'ordre urbanístic infringit. De manera que, fins i tot en els supòsits de transmissió de la finca en la qual s'han efectuat obres contràries a la legalitat urbanística, és el nou propietari el que estigui obligat a efectuar les activitats necessàries per legalitzar aquestes obres i, en el cas que siguin il·legalitzables o no s'hagi procedit a la legalització, és el propietari actual de la finca en qüestió l'obligat a la demolició de les obres. També en el supòsit de l'existència de relació arrendatària, és el propietari de la finca el qui, una vegada conclosa la relació, està obligat a efectuar les esmentades mesures de protecció de la legalitat, i fins i tot en el cas que la relació arrendatària es trobi vigent, la llei atorga acció a l'arrendador per prohibir d'efectuar aquestes obres o per aconseguir de l'arrendatari la seva demolició. Tot això sens perjudici de les accions civils corresponents per reclamar el valor de les obres de demolició.
Es constitueixen així les accions de protecció de la legalitat a tall d'obligacions propter rem, que ha de complir qui té la titularitat efectiva de la finca al moment que l'administració exerciti les accions que l'ordenament jurídic li atorga per a la protecció de la legalitat. I això en virtut d'operar en aquesta matèria el principi de subrogació, en el qual el particularisme individual resulta indiferent, sens perjudici de les accions civils que puguin exercitar-se.
En conclusió, en l'expedient de protecció de la legalitat el propietari és obligat a efectuar les accions tendents a aquesta restauració amb independència d'haver-les executat o promogut o no, la qual cosa no vol dir que aquest principi regeixi en el si del diferent procediment sancionador.”
9.5 Programa de restauració voluntària
En determinades ocasions la persona obligada està disposada a donar compliment a la mesura de restauració, si bé pot tenir dificultats per fer-ho dins el termini d’un mes conferit. En aquests casos, pot presentar un programa de restauració voluntària, que ha de fixar justificadament el termini necessari i suficient per executar-lo.
El programa es pot presentar en qualsevol moment anterior a l’execució forçosa de la mesura de restauració adoptada, i si la restauració requereix un projecte tècnic d’obres per a la seva execució, la persona interessada ha de sol·licitar, simultàniament a la presentació del programa de restauració, el títol administratiu habilitador corresponent.
L’òrgan competent per ordenar l’execució forçosa disposa d’un termini màxim de dos mesos per aprovar el programa de restauració voluntària. L’aprovació no suspèn el procediment, però no es pot ordenar l’execució forçosa de la mesura de restauració de què es tracti mentre no tingui lloc l’incompliment del programa de restauració aprovat.
Finalment, convé destacar que, si es considera oportú, es pot requerir la persona interessada perquè garanteixi l’execució del programa per alguna de les formes admeses en la legislació aplicable en matèria de contractes del sector públic, per un import que pot assolir fins al 100% del pressupost d’execució.
9.6 Execució voluntària i execució forçosa de les ordres de restauració
Les ordres de restauració i les mesures provisionals adoptades són executives des que es dicten.
Dins del mes següent a la finalització del termini d’execució voluntària establert en una ordre de restauració sense que aquesta s’hagi executat íntegrament, l’òrgan competent ha de decidir si, ateses les circumstàncies concurrents, estableix un nou termini per a l’execució voluntària de l’ordre dictada o escau l'execució forçosa.
En el supòsit que es dugui a terme l’execució forçosa és necessària la concurrència de dos requisits. D’una banda, que hagi transcorregut el termini d’execució voluntària i, de l’altra, que en la resolució en què s’acorda la mesura de restauració s’hagi fet l’advertiment que si aquesta no es compleix l’òrgan competent en pot ordenar l’execució forçosa.
Els mitjans d’execució forçosa que es poden utilitzar són l’execució subsidiària (art. 127 del RPLU) o la multa coercitiva (art. 225 TRLUC i art. 128 del RPLU). En principi, hi ha llibertat de l’òrgan competent per escollir qualsevol d’aquests dos mitjans, amb dues excepcions, en què únicament es pot utilitzar l’execució subsidiària:
- Quan les multes coercitives no resultin efectives.
- Quan es tracti d’ordres de restauració respecte de les quals hagi transcorregut la meitat del termini de prescripció.
9.6.1 L’execució subsidiària
L’execució subsidiària és un mitjà d'execució forçosa que comporta que és l’Ajuntament qui ha d'executar l’ordre de restauració si bé a càrrec de la persona obligada.
Abans d’executar materialment els actes que han estat ordenats, es pot liquidar provisionalment l’import de les despeses, els danys i els perjudicis que s’hagin de suportar previsiblement, amb vista a la liquidació definitiva.
Si la persona obligada no satisfà voluntàriament aquestes quantitats, se li han d’exigir per mitjà del constrenyiment sobre el patrimoni.
9.6.2 Multa coercitiva
La multa coercitiva és un mitjà d'execució forçosa que consisteix en una multa que s'imposa al subjecte obligat per un acte administratiu i que ha incomplert, i és reiterada, si cal, per lapses de temps, amb la finalitat d'induir-lo a complir el que s'ha ordenat.
Les multes coercitives es poden imposar per una quantia de 300 a 3.000 euros, per lapses de temps que siguin suficients per complir el que ha estat ordenat.
Igual que amb l’execució subsidiària, si la persona obligada no satisfà voluntàriament aquestes quantitats, se li han d’exigir per mitjà del constrenyiment sobre el patrimoni.
9.7 Prescripció de l'acció de restauració i de l'ordre de restauració
L’acció de restauració de la realitat física alterada prescriu al cap de sis anys d’haver ocurregut la vulneració de la legalitat urbanística o, si s’escau, del cessament de les actuacions il·lícites (art. 207.1 del TRLUC).
Si aquestes actuacions tenen l’empara d’un títol administratiu il·lícit, l’acció de restauració prescriu al cap de sis anys d’haver ocorregut la declaració de nul·litat o anul·labilitat pertinent, ja sigui en via administrativa o judicial.
Les ordres de restauració prescriuen al cap de sis anys (art. 207.2 del TRLUC). Un cop esgotat aquest termini, l’ajuntament no pot exigir el compliment de la mesura de restauració adoptada.
La càrrega de la prova de la prescripció correspon a qui la invoca. En aquest sentit es pronuncia la Sentència del Tribunal Superior de Justícia de Catalunya de 16 de setembre de 2005:
"Amb això no es vol dir una altra cosa que, fonamentada la prescripció no en raons de justícia sinó de mera seguretat jurídica, ha de descansar la càrrega de la prova en la part que insta la prescripció i ja des d'aquesta perspectiva han de destacar-se els criteris jurisprudencials constantment i reiteradament seguits en la matèria de restabliment de la legalitat urbanística, tant per aplicació del principi de facilitat de prova com per raó de la naturalesa del cas que obliga a entendre que el que ha subjectat la seva actuació a posicionaments aliens a la legalitat ha de fer front a les corresponents conseqüències jurídiques, que és procedent reiterar del mode següent:
- Descansa la càrrega de la prova de la preexistència de les construccions, edificacions i instal·lacions no legitimades per llicència en aquell que sostingui aquesta preexistència.
- La càrrega de la prova de la terminació de les construccions, edificacions i instal·lacions igualment descansa en aquell que sostingui o faci valer la seva terminació.
- I, de la mateixa forma, la càrrega de la prova d'haver transcorregut el termini prescriptiu respecte a l'acció de reacció administrativa a computar a partir de la data de la finalització de les corresponents obres, descansa en aquell que pretengui la seva aplicabilitat."
↑ Tornar a l'índex de la unitat
