10. Revisió de títols administratius habilitadors nuls i anul·lables
Fins aquí s’ha fet referència a actes executats pels interessats sense disposar de títol habilitador o sense efectuar la comunicació prèvia, o bé actes executats sense ajustar-se a les condicions del títol atorgat o a la comunicació prèvia efectuada.
Seguint aquesta línia argumental, els procediments de revisió d’ofici que es poden utilitzar són la revisió d’actes nuls (art. 106 de la LPAC) pels títols habilitadors que tinguin aquesta consideració, i la declaració de lesivitat (art. 107 de la LPAC) pels títols habilitadors en què concorri un vici d’anul·labilitat.
10.1 Causes de nul·litat o d’anul·labilitat
Tal com s’ha exposat, les causes de nul·litat o d’anul·labilitat estan regulades en els articles 47 i 48 de la LPAC.
La regla general és que les diferents infraccions de l’ordenament jurídic constitueixen causes d’anul·labilitat, mentre que la nul·litat únicament opera, de forma excepcional, en els supòsits taxats legalment.
Aquests supòsits taxats de nul·litat estan regulats en l’article 47.1 de la LPAC i, respecte de la matèria que ens ocupa, se n’han d’assenyalar dos:
a) Els actes expressos o presumptes contraris a l'ordenament jurídic pels quals s'adquireixen facultats o drets quan no es disposi dels requisits essencials per adquirir-los.
Aquesta causa es refereix únicament a les infraccions materials més notòries i greus dels actes administratius, a una manca incontrovertible dels requisits essencials (objectius o subjectius), perquè no n’hi ha prou amb la manca de qualsevol requisit exigit per a la validesa de l’acte que dona lloc a l’adquisició del dret o facultat.
Sobre aquest aspecte, resulta molt clarivident el Dictamen 249/2017 de la Comissió Jurídica Assessora:
«Així, en el Dictamen 121/2011, la Comissió Jurídica Assessora va assenyalar que: "[…] tal com es va dir en el Dictamen 375/2001, i es va reiterar en els dictàmens 330/2002, 377/2002, 162/2005, 148/2006 i 184/2006, 'cal tenir en compte que sempre que una llicència empara irregularment un aprofitament més gran que l’establert pel planejament dona lloc a una certa adquisició de drets. Si la lletra f generés sempre, amb un cert automatisme, la sanció prevista, la nul·litat de ple dret es convertiria en el supòsit general i quasi únic dels actes urbanístics irregulars. Aquest resultat fóra paradoxal, respecte de l’estructura global del règim de nul·litats, en la totalitat de l’ordenament jurídic i, alhora, contradictori amb els criteris del mateix ordenament urbanístic'. Aquestes consideracions permeten entendre que, en general, els supòsits d’infracció de les condicions d’ús i d’edificació són reconduïbles al règim de la nul·litat relativa o anul·labilitat (Dictamen 330/2002)."»
És doctrina d’aquesta Comissió (dictàmens 51/2008 i 265/2008) que aquest tipus de nul·litat –i, per consegüent, la revisió d’ofici– és procedent, entre altres casos, quan les obres autoritzades siguin contràries a la qualificació urbanística o al tipus d’ordenació i incompatibles amb ella, o quan la incompatibilitat amb el planejament sigui manifestament evident i d’entitat suficient (dictàmens 99/2007, 147/2008 i 165/2008); i quan ocorri una col·lisió qualitativa, una infracció nuclear, un xoc qualificat, una discrepància substancial o una vulneració flagrant (dictàmens 375/2001, 129/2002, 330/2002, 66/2004, 320/2004, 147/2005, 106/2006, 369/2006, 7/2007, 99/2007, 136/2007, 168/2007, 169/2007, 182/2007 i 123/2008, entre d’altres).
Un exemple de quan ocorre aquesta "col·lisió qualitativa" o "infracció nuclear", el trobem en el Dictamen 94/2018 de la mateixa Comissió:
"Totes les qüestions exposades determinen que la llicència atorgada per l’Ajuntament de Girona a l’empresa Meigma, SL, sigui nul·la de ple dret perquè és contrària a l’ordenament jurídic en els termes previstos en l’article 47.1.f de la LPAC. En efecte, el projecte presentat per l’empresa sol·licitant de la llicència no s’ajustava a la legalitat urbanística pel que feia a la profunditat edificable i, per aquest motiu, la llicència no s’havia d’atorgar, tenint en compte el seu caràcter reglat. Aquesta infracció de l’ordenament jurídic és, en el cas sobre el qual es dictamina, un vici determinant de la nul·litat de l’acte administratiu objecte de revisió, perquè no només s’està davant una llicència que no respecta d’una manera substancial els paràmetres imperatius derivats del planejament urbanístic pel que fa al volum edificable, sinó que, a més, es dona la circumstància que aquesta infracció de l’ordenament jurídic urbanístic es produeix en relació amb una edificació a la qual, pel fet de trobar-se en situació de volum disconforme, és aplicable un règim jurídic especial més restrictiu pel que fa a les obres autoritzables."
Pel que fa a l’apreciació casuística del caràcter essencial o no essencial dels requisits incomplerts -és a dir, sobre si existeix o no existeix una col·lisió qualitativa, una infracció nuclear o un xoc qualificat- pot consultar-se la doctrina de la Comissió Jurídica Assessora.
b) Qualsevol altre que s'estableixi expressament en una disposició amb rang de llei.
D’aquesta manera, qualsevol norma amb rang de llei pot establir supòsits en què els actes administratius siguin nuls de ple dret.
A aquest respecte, l’article 210 del TRLUC disposa que són nul·les de ple dret les llicències, les ordres d’execució i els altres actes administratius de naturalesa urbanística que s’adoptin amb relació als terrenys que el planejament urbanístic destina al sistema urbanístic d’espais lliures públics o al sistema viari, o classifica o ha de classificar com a sòl no urbanitzable en virtut del que disposa l’article 32.a, que infringeixen les determinacions d’aquesta llei, dels plans urbanístics o de les ordenances urbanístiques municipals.
10.2 Procediments de revisió d’ofici
D’acord amb el que s'ha exposat, si en una llicència o una ordre d’execució recau un vici de nul·litat, el procediment de revisió d’ofici a emprar és la revisió d’actes nuls establerta a l’article 106 de la LPAC, mentre que, si hi recau un vici d’anul·labilitat, el procediment és la declaració de lesivitat inclosa en l’article 107 de la LPAC.
Els tràmits d’aquests procediments són els següents:
10.2.1 Revisió d’actes nuls
El procediment de revisió d’actes nuls es pot iniciar d’ofici o bé a sol·licitud dels interessats respecte dels títols administratius habilitants que hagin posat fi a la via administrativa o que no hagin estat recorreguts en el termini corresponent, i és preceptiu el dictamen de la Comissió Jurídica Assessora.
Les sol·licituds de revisió d’ofici es poden inadmetre de forma motivada sense necessitat de recaptar el dictamen al qual s’ha fet referència quan concorri alguna de les causes següents: quan no es basin en alguna de les causes de nul·litat de l'article 47.1 de la LPAC, quan manquin de fonament manifestament o quan s'hagin desestimat quant al fons altres sol·licituds substancialment iguals.
10.2.2 Declaració de lesivitat
Les administracions públiques han de declarar lesius per a l’interès públic els títols administratius habilitants que siguin anul·lables, prèviament a la impugnació davant l’ordre jurisdiccional contenciós administratiu.
La declaració de lesivitat correspon al ple de l’ajuntament; aquest acte no és susceptible de recurs, si bé es pot notificar als interessats solament amb efectes informatius.
La declaració de lesivitat no es pot adoptar una vegada transcorreguts quatre anys des que es va dictar el corresponent títol habilitant -Sentència del TS de 24 de novembre de 2010.
10.2.3 Disposicions comunes
El RPLU estableix una sèrie de disposicions comunes tant per als procediments de revisió de títols habilitants nuls com per als procediments de declaració de lesivitat (art. 132 i 133).
Així, quan s’iniciï un procediment de revisió d’ofici o de declaració de lesivitat, l’òrgan competent per incoar-lo, en el cas d’obres en curs d’execució, n'ha d’ordenar la paralització immediata. Per contra, si estan acabades, ha de prohibir la primera utilització i ocupació encara no efectuades dels edificis i les construccions.
D’altra banda, si un cop tramitat el corresponent procediment de revisió d’actes nuls s’acaba declarant la nul·litat del títol habilitant, aquest acord que posa fi al procediment de revisió d’ofici pot ordenar les mesures escaients per restaurar la realitat física alterada. Si no les ordena, escau incoar el corresponent procediment de protecció de la legalitat urbanística vulnerada.
En el cas del procediment de declaració de lesivitat, l’anul·lació d’un títol administratiu habilitant per sentència de l’ordre jurisdiccional contenciós administratiu comporta l’obligació de restablir la legalitat urbanística vulnerada, sigui de conformitat amb el que decideixi la sentència mateixa o d’acord amb el que l’òrgan jurisdiccional decideixi en execució de la sentència dictada.
↑ Tornar a l'índex de la unitat
