La “nova” doctrina del Tribunal Constitucional sobre l'autonomia local a propòsit de la regulació catalana dels usos turístics dels habitatges: el dret a la ciutat i la Sentència del Tribunal Constitucional 64/2025, de 13 de març

El 13 de març de 2025, el Tribunal Constitucional (TC) va dictar una nova sentència rellevant en matèria d'urbanisme, habitatge i ciutat, la tercera en els últims mesos, després de la Sentència 79/2024, de 21 de maig, i la Sentència 26/2025, de 29 de gener.

Mentre les dues anteriors es referien a la llei estatal pel dret a l'habitatge del 2023, a propòsit de la qual van fixar una doctrina important sobre l'existència d'un autèntic dret a l'article 47 de la Constitució espanyola (CE) i les possibilitats de delimitació del dret de propietat en relació amb la seva funció social respecte a aquest dret, quant als límits legals constitucionals dels preus de lloguer, la sentència que ens ocupa ara fa referència a una regulació autonòmica, i es pronuncia sobre diferents aspectes rellevants d'aquesta regulació.

Es tracta del Decret llei català 3/2023, a propòsit del qual aquesta nova Sentència del Tribunal Constitucional (STC) estableix, amb caràcter general, unes consideracions interessants relatives a l'ús turístic dels habitatges, el paper del planejament urbanístic i el dret a l'habitatge (i l'emergent dret a la ciutat), el paper de les llicències administratives, la possibilitat del seu establiment respecte a activitats econòmiques si estan en joc raons de dret a la ciutat) i el contingut i els efectes de l'autonomia municipal reconeguda constitucionalment.

La STC 64/2025 representa, doncs, un petit manual de dret administratiu i, més concretament, de dret de l'urbanisme i de l'habitatge, aspectes, aquests dos últims, que han estat dissociats històricament a la nostra legislació i als tractaments doctrinals a l'ús i que aquesta Sentència demostra, una vegada més, com ja esdevé impossible al segle XXI aplicar-los aquesta forçada separació. Per raons d'espai, només ens ocuparem de la perspectiva nova que aquesta Sentència adopta sobre l'autonomia local i les seves conseqüències pràctiques.

El Decret llei català 3/2023, analitzat a la STC, estableix una regulació que, en els punts bàsics, qüestionats davant del TC, és la següent. La norma assenyala en el preàmbul que la seva aprovació vol fer front a la proliferació de l'ús turístic dels habitatges a determinats municipis de Catalunya, amb la finalitat de corregir les externalitats negatives que aquest tipus d'ús produeix per a l'estructura de l'ordenació urbana en extreure del parc residencial inmobles per convertir-los en habitatges usats per al turisme i no per a la residència habitual.

El Decret llei 3/2023 modifica el text refós de la Llei d'urbanisme de Catalunya (Decret legislatiu 1/2010, de 3 d'agost, pel qual s'aprova el text refós de la Llei d'urbanisme) per introduir tres restriccions sobre la possibilitat de destinar els habitatges a l'ús turístic:

Aquesta regulació no és aplicable a tots els municipis de Catalunya, sinó només als que presentin problemes d'accés a l'habitatge o en els quals hi hagi risc de trencar l'equilibri de l'entorn urbà per una alta concentració d'habitatges d'ús turístic, supòsits identificats a l'annex del Decret llei, el qual inclou els municipis (un total de 262: aquesta llista s'ha d'actualitzar cada 5 anys mitjançant una ordre del titular del departament competent en matèria d'urbanisme, en aplicació dels criteris previstos a la disposició transitòria primera i prèvia audiència als municipis).

La llicència té una durada de 5 anys, prorrogables, tot això d'acord amb legislació urbanística, que es modifica com hem vist, i que es remet al planejament urbanístic per permetre l'ús turístic dels habitatges, cosa que es farà justificadament basant-se en les tres raons que explicita la llei (quan es justifiqui la suficiència de sòl qualificat per a l'ús d'habitatge tenint en compte el règim de tinença dels habitatges al municipi, no posar en risc la protecció de l'entorn urbà, i el principi del desenvolupament urbanístic sostenible de l'àmbit que s'ordeni).

Tot això sempre que no se superi el màxim de 10 habitatges turístics per cada 100 habitatges. En cap cas es poden atorgar més llicències que les resultants d'aplicar un màxim de 10 habitatges d'ús turístic per 100 habitants. En l'atorgament de les llicències, i les seves pròrrogues, els municipis han de garantir el compliment dels principis de publicitat i objectivitat. Quant a l'aplicació de la norma a situacions preexistents, els habitatges d'ús turístic ja existents i habilitats necessiten obtenir una llicència en un termini de 5 anys a partir de la llei o cessar l'activitat. Si no l'obtenen, aquest termini actua de compensació i si els interessats acrediten que el termini de 5 anys no els ha compensat prou la pèrdua del títol habilitant, poden sol·licitar una ampliació de termini de 5 anys més.

La normativa ha generat un dictamen del Consell de Garanties Estatutàries català el 2023 que considera que la regulació és conforme a l'ordenament jurídic i que l'extensió del termini de 5 anys, prorrogable 5 anys més com hem vist, suposa una compensació prevista per pretesos danys causats pel legislador, així com un informe de l'Autoritat Catalana de la Competència, crític amb la regulació des de la perspectiva de la competència.

El recurs d'inconstitucionalitat contra aquesta regulació, el van interposar més de 50 diputats del Partit Popular al Congrés. El Tribunal Constitucional les rebutja totes a la STC 25/2025, que comentarem (amb dos vots particulars a la decisió majoritària) i n'aborda l'anàlisi seguint l'ordre següent (establert al FJ 1, que va acompanyat d'una anàlisi del Decret llei, FJ 2, que nosaltres ja hem avançat):

D'aquests quatre apartats ens centrarem únicament en el tercer, encara que per raons sistemàtiques farem consideracions a altres aspectes vinculats amb l'entorn urbà i l'habitatge.

La Sentència rebutja que el règim de llicència urbanística sigui lesiu de l'autonomia local (art. 137 i 141 de la CE).

El Tribunal es refereix a l'evolució de la doctrina constitucional, posant en relleu que la mateixa va partir de qualificar l'autonomia local com una “garantia institucional” –categorització que remet a un judici de reconeixebilitat de la autonomia local com a institució jurídica i expressa, amb això, la funció de la dita autonomia com a límit negatiu davant del legislador – de “nucli o reducte indisponible" parlava la STC 38/1983, FJ6.

D'aquest punt de partida, la doctrina del TC ha anat evolucionant especialment en la darrera dècada per passar a referir-s'hi com un “principi” –ressaltant així “el vessant positiu de la relació entre la llei i l'autonomia local”. De manera que s'ha d'entendre que l'autonomia local comprèn, en definitiva, tant un nucli mínim d'autonomia que no pot ser desconegut pels poders públics com un mandat d'optimització per a la consecució dels nivells més grans possibles d'autonomia local” .

Des de la perspectiva de la garantia institucional (la traducció és nostra):

A més, des de la perspectiva del principi d'autonomia local:

Portada aquesta doctrina al nostre cas, el TC examina si la regulació autonòmica controvertida "troba justificació en la protecció d'interessos supralocals i si en la seva aprovació s'han ponderat els interessos municipals afectats assegurant als ajuntaments implicats un nivell d'intervenció tendencialment correlatiu a la intensitat d'aquests interessos". La resposta és afirmativa en tots dos casos. En el primer, la proliferació d'habitatges d'ús turístic afecta el mercat de l'habitatge permanent i habitual i "propicia el desplaçament de la població a altres municipis, i això repercuteix negativament en la política autonòmica d'habitatge i en l'equilibri territorial, demogràfic, socioeconòmic i ambiental de la comunitat autònoma".

Cal connectar aquest raonament amb els arguments exposats a altres fonaments jurídics de la STC sobre la relació entre l'entorn urbà i l'habitatge, entre el dret urbanístic i el dret a l'habitatge, que obre la porta, com analitzarem més endavant, a l'entrada del concepte del dret a la ciutat.

Com assenyala la STC:

Ambdós tipus de problemes tenen, per al TC, un origen comú, és a dir, “[…] l'alteració que la lliure i indiscriminada destinació dels habitatges a l'ús turístic produeix en el model de ciutat previst per la planificació urbanística d'acord amb la legislació en matèria d'urbanisme i ordenació del territori; els interessos generals i la funció social que constitucionalment compleix el dret de propietat ex article 33.2 de la CE”.

Per tot això, "Les previsions urbanístiques relatives a l'accés a l'habitatge i al règim d'usos del sòl i les edificacions són, en definitiva, part integral de l'ordenació de l'entorn urbà […]".

La STC indica també que el règim de llicència “és una mesura necessària per evitar danys a l'entorn urbà –en concret, per protegir el model de ciutat previst per la planificació urbanística d'acord amb els paràmetres establerts per la legislació sobre urbanisme i ordenació del territori–”.

Pel que fa al segon aspecte, la ponderació dels interessos municipals, el TC assenyala que la incidència de la norma no elimina tota capacitat d'intervenció dels municipis en el règim de l'ús turístic dels habitatges, i els garanteix un important nivell de participació en aquest àmbit, correlatiu a la intensitat dels seus interessos en la matèria, ja que poden decidir amb el seu planejament la compatibilitat o no dels usos de l'habitatge, les llicències a atorgar, amb un límit per dalt i, finalment, la regulació del règim d'atorgament, contingut i pròrroga de les llicències, així com la seva execució.

En el cas enjudiciat, la Sentència constata que la regulació impugnada incideix en sentit restrictiu sobre les competències urbanístiques municipals, però conclou que hi incideix de manera respectuosa amb l'autonomia local pel fet d'existir justificació en la protecció d'interessos supralocals, aquest entorn urbà adient, i per garantir als ens locals un nivell d'intervenció tendencialment correlatiu a la intensitat dels seus interessos en la matèria afectada. En especial, es destaca que el Decret llei 3/2023 atribueix als municipis inclosos dins el seu àmbit d'aplicació, en primer lloc, la decisió última sobre la compatibilitat de l'ús turístic amb l'ús d'habitatge –i amb això sobre l'aplicabilitat del règim de llicència urbanística controvertit–; en segon lloc, la determinació del nombre de llicències urbanístiques a atorgar, dins del màxim establert legalment, i, en tercer lloc, el desenvolupament i la concreció del règim d'atorgament, contingut i pròrroga de les llicències, així com la seva execució.

Com es pot apreciar, estem davant d'una sentència del TC rellevant, que incideix sobre diversos aspectes de l'activitat (especialment urbanística i d'habitatge) administrativa, dels quals hem triat l'impacte en l'autonomia local.

Finalment, destaquem dos punts que ens semblen especialment rellevants i interconnectats.

La legislació espanyola no ha encertat encara a incloure l'anomenat “dret a la ciutat”, impulsat intel·lectualment a finals dels anys seixanta del segle passat per Lefebvre i a escala internacional per l'ONU, al paràgraf 11 de la Resolució aprovada per l'Assemblea General el 23 de desembre de 2016, núm. 71/256, Nova Agenda Urbana (traducció nostra):

"Compartim l'ideal d'una ciutat per a tots […]. Fem notar els esforços d'alguns governs nacionals i locals per consagrar aquest ideal, conegut com el dret a la ciutat, en les seves lleis, declaracions polítiques i cartes."

Altres sistemes jurídics, com el francès o el brasiler, sí que han inclòs aquest dret en la seva legislació urbanística i d'habitatge. A l'àmbit judicial, la Sentència del Tribunal Suprem de 10 de desembre de 2018, recurs núm. 3781/2017, assenyala que el dret a la ciutat en connexió amb el principi d'igualtat de tracte és “un principi inspirador de la nova concepció del desenvolupament urbà, que exigeix una ordenació adequada i dirigida, entre altres fins, a assolir la igualtat efectiva entre homes i dones” (traducció nostra).

Aquest dret implica el reconeixement de les profundes i imprescindibles relacions entre urbanisme i habitatge, entre dret urbanístic i dret a l'habitatge i entre els diversos drets constitucionals que s'exerceixen a la ciutat: dret a l'habitatge, dret al medi ambient urbà adequat, dret a la igualtat, dret a una educació (no segregada), dret a l'exercici de la llibertat religiosa en centres de culte segregats, etc. (vegeu J. M. Bandrés, El derecho a la ciudad y el buen gobierno urbano, Marcial Pons, 2022, i J. Ponce Solé, “El derecho a la ciudad y la Nueva Agenda Urbana: Una aproximación integrada y sistémica a los derechos en la ciudad, con referencia al derecho a la vivienda”, a J. Ponce Solé, W. Migliari i O. Capdeferro Villagrasa (coord.), El derecho, la ciudad y la vivienda en la nueva concepción del desarrollo urbano, Atelier, TransJus, 2019, p. 115 i s.).

Un encert d'aquesta Sentència és construir un concepte semblant, si bé no des de la perspectiva dels drets, a partir de l'expressió legal espanyola d’entorn urbà, que ha estat incorporat a l'article 17 de la Llei estatal general d'unitat de mercat per influència del dret europeu, com una altra mostra més de l'impacte creixent d'aquest en el nostre sistema. Cal esperar que amb l'impuls doctrinal mantingut, el legislador i els nostres tribunals introdueixin la idea del dret a la ciutat en un futur esperem que no gaire llunyà.

Aquesta Sentència sembla que estableix el que algunes opinions doctrinals han definit com un nou perfil o aproximació a l'autonomia local, de la mà de la idea de principi i mandat d'optimització constitucional per a la consecució d'uns nivells d'autonomia local com més elevats millor (F. Velasco, “Reciente STC 65/2025, sobre los pisos turísticos en Cataluña: límites del Decreto-ley, unidad de mercado y autonomía local”, a Blog de Francisco Velasco, 7 d'abril de 2025, o T. Font, “Un nuevo perfil constitucional de la autonomía local. La Sentencia del Tribunal Constitucional 64/2025, de 13 de marzo”, a Blog Acento Local, 23 d'abril de 2024).

Efectivament, encara que la majoria del TC assenyala que aquesta aproximació ha anat completant en l'última dècada la de la garantia institucional, els vots particulars neguen aquest extrem i sostenen que aquesta és innecessària i que s'ha de considerar un simple obiter dicta. Al nostre parer, ni aquesta aproximació és tan nova, almenys respecte a la necessària ponderació dels interessos municipals afectats existent a la jurisprudència del TS, ni havia quedat tan clarament establerta prèviament, ni s'ha de considerar com un simple obiter dicta, sinó com una conseqüència natural del principi constitucional de bona administració.

Efectivament, la perspectiva jurídica que cal una ponderació acurada dels interessos municipals abans d'adoptar qualsevol decisió jurídica d'altres nivells de poder que hi pugui incidir, ja havia estat exposada històricament en diverses decisions del TS, que recentment es plasmen en dues sentències del 2024.

Així, la STS de 21 de març del 2024, recordant l'abundantíssima jurisprudència del TS que dedueix de diversos preceptes constitucionals l'existència d'un principi de bona administració, assenyala que (traducció nostra):

Per la seva banda, la STS d'11 de juny de 2024 destaca la “rellevància peculiar a aquesta exigència de la memòria econòmica que s'imposa en el ja esmentat article 129.e de la Llei de procediment administratiu comú de les administracions públiques, perquè en la mesura que amb les determinacions del Pla s'estiguin imposant nous costos del servei, que gestionen aquestes corporacions municipals, l'exigència formal no és ja només una qüestió que afecti la bona regulació, sinó que incideix de manera directa en l'autonomia mateixa de les entitats locals, que es garanteix a l'article 140 de la Constitució”.

De la jurisprudència del TS, se'n desprèn un principi constitucional de bona administració, que exigeix una obligació jurídica de mitjans a la resta de nivells de poder públic, consistent en el desplegament d'una diligència deguda en la consideració dels interessos municipals per la presa de les decisions que els puguin afectar.

El Tribunal Constitucional espanyol, fins ara, ha estat aliè a l'abundantíssima jurisprudència internacional, europea i del TS espanyol sobre bona administració. En aquest sentit, tindríem aquí un “nou” perfil de l'autonomia municipal a la seva jurisprudència, però que no ho és en el context més general exposat. El principi constitucional de bona administració, que el TC continua sense citar expressament, suposa aquest mandat de ponderació diligent dels interessos municipals.

Mandat que, per cert, a la STC comentada, no és realment analitzat. La comprovació hauria comportat una anàlisi del procediment d'elaboració del Decret llei i de la memòria i els documents que l'acompanyen, per comprovar si s'ha complert o no aquesta ponderació diligent dels interessos municipals. En aquest sentit, el principi d'autonomia municipal en el vessant de ponderació d'interessos locals imposat pel principi constitucional de bona administració, enllaça amb el moviment internacional important de la better regulation, el qual fins ara només ha calat limitadament en la pràctica a l'àmbit espanyol (vegeu una crítica a la situació existent a Espanya que es pot mantenir encara avui dia, amb moltes comunitats autònomes i pràcticament amb tots els ens locals sense unitats específiques de qualitat normativa, a J. A. Santamaria Pastor, “Un nuevo modelo de ejercicio de las potestades normativas”, Revista española de derecho administrativo, 2016, p. 36, 37 i 56).

La justificació necessària de la incidència de les decisions d'altres nivells en els interessos locals en funció de l'existència d'interessos supralocals a protegir, ja ha estat introduïda per la jurisprudència del TS sobre l'aprovació definitiva dels plans urbanístics per les comunitats autònomes, i quant a la necessitat d'assegurar als ajuntaments implicats un nivell d'intervenció tendencialment correlatiu a la intensitat dels interessos, cal assenyalar que la majoria del TC, com destaca el vot particular, no empra realment el concepte de mandat d'optimització, ja que es considera satisfet amb un “nivell d'intervenció tendencialment correlatiu” a la intensitat dels interessos locals i no, com exigiria un mandat d'optimització, a la màxima intensitat possible en cada cas.