Com ja hem afirmat en treballs anteriors, amb motiu del 20è aniversari de la Llei 38/2003, de 17 de novembre, general de subvencions (LGS), i recollint el criteri del Consell d’Estat, l'interès públic demanava un tractament homogeni de la relació jurídica subvencional en les diferents administracions públiques, que va portar a establir que aquesta relació es constitueix com una finalitat nuclear inspirada directament en l'article 149.1.18.a de la Constitució espanyola, segons el qual l'Estat té la competència exclusiva sobre les bases del règim jurídic de les administracions públiques i sobre el procediment administratiu comú i, per tant, atorga la condició de bàsic a bona part de la LGS -concretament a l’article 22.
La qüestió competencial ja va ser resolta pel Tribunal Constitucional (TC) a les sentències 130/2013 i 135/2013. La doctrina del TC entén que bona part dels preceptes de la LGS són aplicables a l'activitat subvencionadora de les administracions de les comunitats autònomes, així com als organismes públics i a les restants entitats de dret públic amb personalitat jurídica pròpia vinculades o dependents d'aquestes, atès que la subvenció representa una relació entre l'Administració i els ciutadans en la qual cal garantir un tractament comú a tot el territori de l'Estat a través d'unes prescripcions bàsiques.
L’article 22 de la LGS fixa els dos procediments concessionals per atorgar subvencions, el procediment de concurrència, que la LGS denomina "ordinari", i el procediment de concessió directa, o "extraordinari", tots dos amb modalitats pròpies.
Dins del procediment ordinari de concessió o procediment de concurrència, competitiva o no, el legislador va introduir la participació d’un denominat “òrgan col·legiat” (art. 22.1), i assenyala, respecte a la concessió de la subvenció, que “l'ha de formular a l'òrgan concedent un òrgan col·legiat a través de l'òrgan instructor. La composició de l'òrgan col·legiat ha de ser la que estableixin les bases reguladores corresponents”.
Aquí intentem fer una breu aproximació a alguns dels aspectes relatius que van comportar una innovació destacable en el procés de gestió de les subvencions i la seva implementació.
A vegades ens podem trobar que a les bases, en lloc d'aplicar la terminologia de l’article 22, “òrgan col·legiat”, apareix “comissió de valoració”, per ajustar la denominació de l’òrgan a la seva funció d’una manera més entenedora per a la ciutadania.
Si bé és cert que la LGS no ho diu expressament, d’aquest òrgan col·legiat cal predicar la voluntat d'implementar en el procés concessional el principi d’objectivitat. Es pretén traslladar a la gestió de les subvencions aspectes ja tradicionals en la contractació al sector públic, que en bona part va traslladar diversos aspectes a la LGS (terminologia com la de contractar i subcontractar, prohibicions, incompatibilitats, etc.)
La remissió de la composició de l’òrgan col·legiat a les bases permet adequar-la a la finalitat que l’article 2.1.c de la LGS atribueix a les subvencions, que és “que el projecte, l'acció, la conducta o la situació finançada tingui per objecte el foment d'una activitat d'utilitat pública o interès social o de promoció d'una finalitat pública”. Així, l’òrgan col·legiat no ha de romandre necessàriament amb una composició exclusivament interna a l’ens concedent, sinó que pot incorporar persones externes a l’Administració que, pel seu prestigi o coneixement sobre les matèries que es pretenen fomentar amb les subvencions objecte de la convocatòria, permetin una aportació de visions polièdriques a la valoració de les sol·licituds que prèviament haurà verificat l’òrgan instructor, pel que fa al compliment de les condicions que determinin les bases.
Lògicament, no poden arribar fins a l’òrgan col·legiat les sol·licituds que no reuneixen les condicions fixades a les bases per accedir a la convocatòria o que restin subjectes a les prohibicions de l’article 13 de la LGS.
L’article 23.f del Reglament de la LGS, aprovat pel Reial decret 887/2006, de 21 de juliol, disposa que a la convocatòria de les subvencions cal fer constar els òrgans competents per a la instrucció i la resolució del procediment, i de forma conseqüent hi ha d'aparèixer l’òrgan col·legiat.
Un aspecte és fer constar l'existència de l’òrgan col·legiat i un altre la seva composició, que la LGS ha reservat a les bases de les subvencions, com a norma reglamentària enfront de la condició d’acte administratiu de la convocatòria. Cal tancar la porta a la discrecionalitat en el seu funcionament i aplicar el que abans ja hem esmentat sobre l’article 22.1 de la LGS: “amb els criteris de valoració prèviament fixats en les bases reguladores i en la convocatòria”.
L’òrgan col·legiat no pot establir nous criteris al marge dels que han normativitzat les bases reguladores, ja que assumiria un paper regulador o reglamentari en el procés subvencionador al marge del que li assigna l’article 22.1 de la LGS.
El que la LGS espera de l’òrgan col·legiat està enunciat de forma molt clara a l’article 24.1, que assenyala que “una vegada avaluades les sol·licituds, l'òrgan col·legiat a què es refereix l'apartat 1 de l'article 22 d'aquesta Llei ha d'emetre informe en el qual es concreti el resultat de l'avaluació efectuada”, i després correspon a “L'òrgan instructor, en vista de l'expedient i de l'informe de l'òrgan col·legiat, […] formular la proposta de resolució provisional, degudament motivada, que s'ha de notificar als interessats en la forma que estableixi la convocatòria, i s'ha de concedir un termini de 10 dies per presentar-hi al·legacions”.
Amb aquest informe de l’òrgan col·legiat, el legislador va instaurar una condició de preceptivitat per a aquest, però sense atorgar-li el nivell de vinculat, qüestió que cal modular amb la motivació a la resolució provisional, que tindrà més o menys intensitat en funció de la translació a aquesta de la proposta de l’informe de l’òrgan col·legiat a la resolució.
Aquesta motivació adquireix una important transcendència consubstancial, i si és insuficient converteix l’acte administratiu en arbitrari i, en última instància, determinant d'un vici d'invalidesa.
Apuntem que l’òrgan col·legiat, com a òrgan eminentment de caràcter tècnic, auxilia l'òrgan competent per resoldre la convocatòria, i fonamenta, en un primer moment, la justificació de la decisió administrativa resolutòria en explicar la ponderació dels criteris, aplicant els criteris valoratius establerts en les bases reguladores de les subvencions.
La Sentència del Tribunal Suprem de 25 de gener de 2012 (rec. 3052/2011, FJ 4) afirma que “també la motivació de la resolució decisòria del concurs quan assumeix aquesta proposta, sigui acceptant-la o rebutjant-la” reforça la funció col·laboradora necessària de l’òrgan col·legiat o de la comissió de valoració.
El resum seria que l'òrgan col·legiat ha de retre a l’òrgan instructor, per incorporar-lo a l’expedient, l'informe d'avaluació que especifiqui les sol·licituds que li han estat elevades, i ha de fixar un ordre preferent com a resultat d’aplicar els criteris valoratius fixats a les bases reguladores de la convocatòria de què es tracti.
Aquest informe no es pot elaborar d’esquena a les normes de la LGS i del seu reglament, amb independència de la presència a l’òrgan de persones alienes o no a l’Administració. A títol d’exemple, l’informe no pot proposar atorgar subvencions que superin la dotació pressupostària total establerta a la convocatòria (art. 23.1 de la LGS).
La consolidació d’aquests òrgans col·legiats ha generat una praxi operativa, que en diverses ocasions fa que en lloc de regular-se la composició a les bases, ha estat traslladada a altres instruments normatius, com poden ser els decrets d’estructura dels ens concedents, que expressament en fan constar la composició o assignen la competència de l’article 22.1 de la LGS.
Quant a la composició i al funcionament de l’òrgan col·legiat, com que no hi ha una regulació ad hoc a la LGS, acudirem a la Llei 26/2010, del 3 d’agost, de règim jurídic i de procediment de les administracions públiques de Catalunya, que estableix en el capítol II del títol primer el règim jurídic dels òrgans col·legiats de les administracions públiques de Catalunya, amb les importants modificacions que sobre la derogada Llei 30/1992 va introduir la Llei 40/2015, d’1 d’octubre, de règim jurídic del sector públic, en aspectes com la convocatòria, la deliberació, l'acta, etc.
Podrem trobar-nos que l’òrgan col·legiat sigui format per experts en matèries objecte de la convocatòria que no estiguin subjectes a l’EBEP per la seva condició de persones alienes no tan sols a l’ens concedent sinó al sector públic. La derogada Llei 30/1992 establia la condició ex ante del secretari de l’òrgan, en el sentit de demanar-li que fos “una persona al servei de l’Administració pública corresponent” o “un funcionari” (art. 25), referències que han desaparegut a la Llei 40/2015, d’1 d’octubre, i per tant no és conditio indispensable que el secretari de l’òrgan sigui funcionari o empleat públic, però en cap cas això comporta una minoració de les seves responsabilitats i funcions. Sembla que el legislador vol exterioritzar la independència d’aquests òrgans i evitar referències a possibles interferències sobre el titular de la secretaria en eliminar les possibles problemàtiques amb el principi de jerarquia al qual resten subjectes els funcionaris i empleats públics o pel que fa a una doble dependència funcional i orgànica.
Per aprofundir la matèria relativa als òrgans col·legiats en general, trobem uns apunts excel·lents i entenedors als espais temàtics de l'EAPC de l'autor i docent Pablo Herráez Vilas que, amb milers de lectures, han conformat doctrina a aquest respecte:
