1. L'administració digital
1.1 Què és l'administració digital?
1.2 Què és l’administració digital? (II)
En aquesta primera aproximació a l’administració digital, també cal apuntar cap a on va l’administració digital i, en particular, com les tecnologies disruptives poden esdevenir una nova oportunitat de canvi per a les administracions públiques.
Quan parlem d’administració digital, generalment pensem en internet i els mòbils. Però, més enllà de l’ús d’internet, tant des de l’ordinador com a través del telèfon, hi ha altres tecnologies que estan cridades a tenir un paper molt important en el desenvolupament de l’administració digital en els propers anys, com, de fet, ja el comencen a tenir en altres àmbits. Les anomenades tecnologies disruptives estan transformant la societat i l’economia, i també ho faran en el cas de les administracions públiques.
En primer lloc, podem referir-nos a la intel·ligència artificial, que ha estat identificada com una de les cinc tecnologies emergents que poden transformar la nostra societat en les properes dècades. La seva importància ha estat reconeguda com el fonament de la quarta revolució industrial. De mica en mica, les administracions públiques estan incorporant els algoritmes per:
- Analitzar dades (per exemple, per identificar els locals que han de ser objecte d’inspecció o per identificar irregularitats i casos de corrupció).
- Processar el llenguatge natural (per exemple, per revisar les sol·licituds formulades per la ciutadania).
- Reconèixer imatges (per exemple, per comptar persones en espais públics).
- Prendre o facilitar la presa de decisions (per exemple, per adjudicar ajuts públics).
- Personalitzar els serveis públics (per exemple, per prestar serveis d’informació, assessorament i atenció ciutadana).
També hem de fer referencia a les dades massives (el conegut big data), ja que vivim en l’era de les dades. Com s’ha posat de manifest des de diferents instàncies, en els últims dos anys s’ha creat el 90 % de les dades existents en l’actualitat i, en la pròxima dècada, el volum total de dades en el món creixerà un 40 % cada any. Les dades són qualificades com el nou or o el petroli del segle XXI. Les administracions públiques són un dels principals creadors de dades en el desenvolupament de les seves activitats. El seu ús i explotació pot resultar de gran interès, tant per a les mateixes administracions públiques com per a la ciutadania i les empreses, gràcies a la intel·ligència artificial.
Finalment, podem parlar de les cadenes de blocs (blockchains). Aquesta tecnologia, fonamentada en bases de dades descentralitzades, protegides criptogràficament i organitzades en blocs, ja comença a ser utilitzada en l’àmbit dels registres públics, en el de la identitat electrònica o en el de l’arxiu de documents electrònics. De ben segur que en els propers temps aquestes iniciatives s’aniran estenent entre les administracions públiques.
La incorporació d’aquestes tecnologies en el funcionament de les administracions públiques anirà consolidant l’administració digital i dibuixant un nou model de governança intel·ligent.
1.3 El model català d’administració electrònica
1.4 La regulació de l’administració digital
L’administració digital està regulada per un ampli conjunt de normes que, des de diferents perspectives, persegueixen garantir la seguretat i validesa de l’ús dels mitjans electrònics en les administracions públiques i en les seves relacions amb la ciutadania. Aquestes normes també promouen la transformació de les administracions públiques a través de l’ús de la tecnologia. Tanmateix, en ocasions, es converteixen en un fre per al canvi.
Tot i així, hem de tenir en compte que sovint els canvis tecnològics es produeixen de manera més ràpida que l’aprovació de la normativa, la qual cosa pot esdevenir un fre per al desenvolupament de l’administració digital i la innovació en les administracions públiques i, en darrera instància, pot generar inseguretat jurídica. De fet, no podem desconèixer el paper que té la mateixa tecnologia a l’hora de regular el desenvolupament de l’administració digital, ja que, més enllà del que disposin les normes, l’administració digital podrà fer el que li permeti la tecnologia.
Des d’un punt de vista general, la regulació bàsica de l’ús dels mitjans electrònics a les administracions públiques s’inicia amb l’aprovació de la Llei 30/1992, de 26 de novembre, de règim jurídic de les administracions públiques i del procediment administratiu comú, que va ser pionera en regular l’ús dels mitjans electrònics. Aquesta llei apostava per la “tecnificació i modernització de l’actuació administrativa en el seu vessant de producció jurídica i l’adaptació permanent al ritme de les innovacions tecnològiques”. En aquesta direcció, reconeixia que les administracions havien d’impulsar l’ús i l’aplicació de les tècniques i els mitjans electrònics, informàtics i telemàtics per al desplegament de la seva activitat i l’exercici de les seves competències, i comptava amb què, quan fos compatible amb els mitjans tècnics de què disposessin les administracions públiques, la ciutadania s’hi podria relacionar per a l’exercici dels seus drets, per mitjà de tècniques i mitjans electrònics, informàtics o telemàtics.
Tot i el seu caràcter pioner, no va ser suficient per desenvolupar l’administració digital. Per aquest motiu, el 2007 es va aprovar la Llei 11/2007, de 22 de juny, d’accés electrònic dels ciutadans als serveis públics. Aquesta norma de caràcter bàsic va ser molt important perquè va significar fer el pas del “podran” a “hauran de”. A partir de l’entrada en vigor d’aquesta llei, la ciutadania tenia el dret a comunicar-se amb les administracions públiques a través de mitjans electrònics i l’Administració pública tenia l’obligació d’utilitzar aquests mitjans per relacionar-s’hi.
Per desenvolupar el que preveu aquesta llei del 2007, a Catalunya es van aprovar les lleis 26/2010, de 3 d’agost, de règim jurídic i de procediment de les administracions públiques de Catalunya, i 29/2010, de 3 d’agost, de l’ús dels mitjans electrònics al sector públic de Catalunya.
La Llei 11/2007 i les lleis catalanes que la van desenvolupar van tenir un impacte significatiu en el desenvolupament de l’administració digital a Catalunya, facilitant l’ús dels mitjans electrònics a les administracions públiques catalanes i en les seves relacions amb la ciutadania. Tanmateix, no es van assolir els objectius d’aquesta norma, entre altres motius, per la falta dels recursos necessaris per poder desplegar el seu contingut, però també, sovint, per la manca d’una voluntat clara d’impulsar la modernització de les administracions públiques.
El 2015, el legislador estatal va voler donar un nou impuls a l’administració digital aprovant les lleis 39/2015, d’1 d’octubre, del procediment administratiu comú de les administracions públiques, i 40/2015, d’1 d’octubre, de règim jurídic del sector públic.
Tindrem oportunitat de parlar en detall d’aquestes normes en els propers mòduls. No obstant això, podem avançar que l’aprovació d’aquestes normes, a més de sistematitzar la regulació de l’administració digital, hauria de suposar la desaparició del paper de l’Administració pública, que es basa en un funcionament íntegrament electrònic.
El gruix de la Llei 39/2015, pel que fa a l’ús dels mitjans electrònics, havia d’entrar en vigor el 2 d’octubre del 2018. Tanmateix, un cop arribada aquesta data, la majoria de les administracions públiques no estaven preparades per complir amb les seves disposicions. Per aquest motiu, el Reial decret llei 11/2018, de 31 d’agost, va ampliar en dos anys el termini inicial d’entrada en vigor de les previsions de la Llei 39/2015 i, per tant, no seran exigibles fins al 2 d’octubre del 2020. Posteriorment, el Reial Decret-llei 28/2020, de 22 de setembre va preveure que produirien efectes a partir del 2 d'abril de 2021.
Aquestes lleis que configuren l’Administració digital han estat desenvolupades pel Reial decret 203/2021, de 30 de març, pel qual s'aprova el Reglament d'actuació i funcionament del sector públic per mitjans electrònics. Aquest reglament té caràcter bàsic en la major part del contingut i, per tant, s’aplica a totes les administracions públiques (Administració general de l’Estat, Administració de la Generalitat de Catalunya i ens locals).
Tot i la importància de les lleis 39 i 40/2015 per al desenvolupament de l’administració digital, aquestes no són les úniques normes que la regulen.
A part d’aquestes, també cal tenir en compte les normes que regulen la signatura electrònica, com ara el Reglament (UE) 910/2014 del Parlament Europeu i del Consell, de 23 de juliol del 2014, relatiu a la identificació electrònica i els serveis de confiança per a les transaccions electròniques en el mercat interior, que ha derogat la Directiva 1999/93/CE; també les normes sobre transparència, com la Llei 19/2014, de 29 de desembre, de transparència, accés a la informació pública i bon govern; així com també les normes sobre interoperabilitat, com el Reial decret 4/2010, de 8 de gener, pel qual es regula l’Esquema Nacional d’Interoperabilitat en l’àmbit de l’administració digital. Anirem fent referència a totes aquestes normes, al llarg d’aquest curs.
De la mateixa manera, cal tenir presents les normes que han anat aprovant les diverses administracions públiques en l’exercici de les seves competències.
La Generalitat de Catalunya va aprovar, entre altres normes, el Decret 56/2009, de 7 d’abril, per a l’impuls i el desenvolupament dels mitjans electrònics a l’Administració de la Generalitat. Aquest decret ha estat estat derogat pel Decret 76/2020, de 4 d'agost, d'Administració digital que és la norma actualment vigent en l’àmbit de l’Administració de la Generalitat.
El Decret 76/2020, de 4 d'agost, d'Administració digital (en endavant, Decret d’Administració digital) ordena el desplegament de l'Administració digital, estableix el marc del govern de les dades i les normes relatives a l’ús dels mitjans electrònics en el procediment administratiu que deriven de les particularitats de l'organització de l'Administració de la Generalitat de Catalunya.
El Decret d’Administració digital és aplicable a l’Administració de la Generalitat, és a dir, als departaments, als organismes públics i a les entitats de dret públic vinculats o dependents de l'Administració de la Generalitat i als consorcis adscrits a l'Administració de la Generalitat.
A més, el títol preliminar i la regulació dels serveis digitals que fa el títol II també són aplicables a les fundacions en què és majoritària la presència o la participació de l'Administració de la Generalitat, a les associacions i les societats constituïdes exclusivament per l'Administració de la Generalitat, i als concessionaris de serveis públics i les corporacions de dret públic en l'exercici de potestats administratives quan així ho disposi el seu títol concessional o ho aprovin llurs òrgans de govern.
En l'àmbit de l'Administració de la Generalitat, l’estiu del 2020 també es va aprovar el Decret 77/2020, de 4 d'agost, pel qual es regula la prestació de serveis en la modalitat de teletreball per al personal al servei de l'Administració de la Generalitat de Catalunya i els seus organismes autònoms. Tot i que no serà objecte d’atenció en aquesta ocasió, resulta d’interès posar de manifest que mitjançant aquesta norma es regula una forma d’organització del treball que consisteix en la realització d’una part de la jornada laboral de manera no presencial utilitzant mitjans electrònics, amb la finalitat d’oferir més flexibilitat en l’ús i la distribució del temps de treball sense que això vagi en detriment del servei públic.
En el cas dels ens locals, diversos municipis han adoptat ordenances en matèria d’administració digital. Segons les dades del Consorci Administració Oberta de Catalunya, el desembre del 2017 havien aprovat una ordenança d’administració digital el 37,9 % dels municipis catalans. Bona part d’aquests municipis han utilitzat l’Ordenança tipus de transparència i administració electrònica, elaborada pel Consorci Localret, que va ser actualitzada el 2021.
Així doncs, la regulació de l’administració digital està formada per un conjunt de normes d’origen diferent i continguts diversos, però tots complementaris, que garanteixen la seguretat en les transaccions electròniques i també promouen la transformació de les administracions públiques.
Tancament del mòdul 1
En aquest mòdul ens hem aproximat a l’administració digital, un model de gestió pública caracteritzat per l’ús intensiu dels mitjans electrònics en el funcionament i activitat de les administracions públiques, i en les seves relacions amb la ciutadania, amb l’objectiu de millorar l’eficiència interna, les relacions amb altres administracions públiques i amb la ciutadania.
L’administració digital és una administració més oberta, més transparent, més propera i més integral.
Al llarg del mòdul hem insistit en què l’administració digital és molt més que l’automatització del funcionament de les administracions públiques o dels procediments que tramita. També és una transformació del funcionament de l’Administració pública a través de la innovació, que facilita la tecnologia i l’obertura a la ciutadania.
En aquest mòdul també hem posat de manifest els riscos que pot generar l’administració digital, per exemple, eixamplant la fractura digital; incrementant la inseguretat o la vulneració de la privacitat i de la protecció de les dades personals.
Així mateix, hem vist que les tecnologies disruptives que estan sorgint, com ara la intel·ligència artificial, les dades massives o el blockchain estan estenent-se a les administracions públiques, consolidant l’administració digital i dibuixant un nou model de governança intel·ligent.
En aquest primer mòdul també hem explicat que Catalunya ha estat capdavantera en el procés de construcció de l’administració digital i que aquest lideratge ha estat possible, entre altres elements, per la cooperació i la col·laboració entre les diverses administracions públiques en l’impuls de l’administració digital, el que es coneix com el model català d’administració digital.
Finalment, hem dibuixat el marc que regula l’administració digital. Al respecte, hem pogut constatar que, en l’actualitat, l’administració digital està regulada per un ampli conjunt de normes que des de diferents perspectives persegueixen garantir la seguretat i validesa de l’ús dels mitjans electrònics en les administracions públiques i en les seves relacions amb la ciutadania.
En particular, hem vist com les lleis 39/2015, d’1 d’octubre, del procediment administratiu comú de les administracions públiques, i 40/2015, d’1 d’octubre, de règim jurídic del sector públic, regulen amb caràcter bàsic l’administració digital. Aquestes normes han estat desenvolupades per diverses normes estatals, autonòmiques i locals.
Ara que ja coneixem el que és l’administració digital, estem en disposició d’aproximar-nos als seus fonaments en el proper mòdul.
Material complementari
Per conèixer els actors que impulsen el desenvolupament de l’administració digital:
Per consultar la normativa reguladora de l’administració digital:
- Ordenança tipus de transparència i administració electrònica. Actualitzada el juny de 2021
Per aprofundir en la transformació digital de les administracions públiques:
- Vídeo: Estapé, Miquel (2018) "Exemples d'innovació pública digital". Girona, 5 de juliol del 2018.
- Valero Torrijos, Julián. (2014). "De la digitalización a la innovación tecnológica: valoración jurídica del proceso de modernización de las administraciones públicas españolas en la última década (2004-2014)". IDP. Revista d'Internet, Dret i Política, 19, 117-129.
- Manual de transformació digital de l'empleat públic. Departament de polítiques digitals i Administració Pública (2020)
- L'estratègia d'intel·ligència artificial de Catalunya. Document de bases. Generalitat de Catalunya (2019)
- Agustí Cerrillo i Martínez (dir.), Rhita Bousta, Ramon Galindo Caldes i Clara I. Velasco Rico. Guia per a la personalització dels serveis públics a través de la intel·ligència artificial
Per conèixer l'impacte del teletreball en l'administració digital:
- Guia del teletreball col·laboratiu per a l'administració pública. Consorci AOC (2020)
- Guia ràpida per teletreballar amb seguretat. Consorci AOC (2020)
- El teletreball a la Generalitat de Catalunya i el seu sector públic i a les administracions locals de Catalunya. Espai de formació oberta. EAPC
- La supervisió del teletreball a la Generalitat de Catalunya i el seu sector públic i a les administracions locals de Catalunya. Espai de formació oberta. EAPC
