8. La consolidació i l'estabilitat pressupostàries
8.1 La consolidació pressupostària
En parlar del principi pressupostari d’unitat, s’ha dit que l'article 212 de l’Estatut d’autonomia de Catalunya estableix que el pressupost de la Generalitat de Catalunya és únic, és a dir, que integra tant el del Parlament i els organismes estatutaris i consultius com el dels diferents departaments i fons no departamentals. A més, ha de contenir els pressupostos dels organismes autònoms (administratius, comercials i financers); les entitats de dret públic sotmeses al dret jurídic privat; les societats mercantils i els consorcis, i les fundacions que, seguint els criteris de les normes del sistema europeu de comptes (SEC-95), formin part del sector públic de l'Administració de la Generalitat de Catalunya.
Parlar del pressupost del sector públic de l'Administració de la Generalitat de Catalunya comporta unificar els pressupostos de totes aquestes entitats, tot considerant que entre les unes i les altres es produeixen importants quantitats de transferències econòmiques. Per aquest motiu, quan es parla del pressupost global de la Generalitat s’ha de considerar el concepte de pressupost consolidat.
D’aquesta manera, si tenim un departament D1 amb un pressupost de 100.000 € i un organisme autònom OOAA1 que depèn d'aquest departament i té un pressupost de 20.000 €, sabent que el pressupost de D1 conté les aportacions per funcionament de OOAA1 per un valor de 10.000 €, podem dir que el pressupost consolidat de D1 + OOAA1 és:
| D1 | OOAA1 | Transferències | Consolidat |
|---|---|---|---|
| 100.000 € | 20.000 € | -10.000 € | 110.000 € |
8.2 L'estabilitat pressupostària
8.2.1 Marc legal
Un dels objectius del Tractat de la Comunitat Europea, contingut al seu article 4.3, és aconseguir que els estats membres segueixin els principis de preus estables, finances públiques i condicions monetàries sòlides i que aquests principis siguin els rectors per aconseguir un creixement sostenible i no inflacionista i un alt nivell d'ocupació.
El juny del 1997, el Consell Europeu d'Amsterdam va signar el Pacte d'Estabilitat i Creixement, que limita l'ús del dèficit públic com a instrument de política econòmica. És aquest Pacte el que determinarà que els estats membres hagin d’aconseguir situacions pressupostàries pròximes a l’equilibri o, millor encara, al superàvit, ja que ha marcat com a nivell màxim d’endeutament el límit del 3 % sobre el PIB de cada estat.
La primera normativa de l’Estat espanyol en matèria d’estabilitat pressupostària data del 2001 i establia, entre altres preceptes, l’obligació d'aconseguir una situació de dèficit zero o de superàvit en els pressupostos anuals de totes les administracions públiques. Aquesta normativa va ser revisada l’any 2006 a fi d'introduir dos canvis substancials: el primer va ser mesurar l’equilibri pressupostari al llarg del cicle econòmic, de manera que es permetia un cert nivell de dèficit en moments de recessió econòmica, sempre que fora compensat amb superàvits en moments d’expansió econòmica; l’altre canvi significatiu va ser permetre un cert nivell de dèficit per finançar inversions productives (l’anomenada Golden Rule).
Atesa la situació de crisi econòmica i financera que sacseja l’economia europea des del 2008, l'Estat espanyol ha pres la decisió política de portar el principi d’estabilitat al text de la Constitució, amb la reforma de l’article 135 (BOE 233, de 27/09/2011), el redactat del qual queda de la manera següent:
Article únic.
«1. Totes les administracions públiques adequaran les seves actuacions al principi d’estabilitat pressupostària.
2. L’Estat i les comunitats autònomes no podran incórrer en un dèficit estructural que superi els marges establerts, si escau, per la Unió Europea per als seus estats membres. Una llei orgànica fixarà el dèficit estructural màxim permès a l’Estat i a les comunitats autònomes, en relació amb el seu producte interior brut. Les entitats locals hauran de presentar equilibri pressupostari.
3. L’Estat i les comunitats autònomes hauran d’estar autoritzats per llei per emetre deute públic o contraure crèdit. Els crèdits per satisfer els interessos i el capital del deute públic de les administracions s’entendran sempre inclosos en l’estat de despeses dels seus pressupostos i el seu pagament tindrà prioritat absoluta. Aquests crèdits no podran ser objecte d’esmena o modificació, mentre s’ajustin a les condicions de la llei d’emissió. El volum de deute públic del conjunt de les administracions públiques en relació amb el producte interior brut de l’Estat no podrà superar el valor de referència establert en el Tractat de Funcionament de la Unió Europea.
4. Els límits de dèficit estructural i de volum de deute públic només podran superar-se en cas de catàstrofes naturals, recessió econòmica o situacions d’emergència extraordinària que quedin fora del control de l’Estat i perjudiquin considerablement la situació financera o la sostenibilitat econòmica o social de l’Estat, apreciades per la majoria absoluta dels membres del Congrés dels Diputats.
5. Una llei orgànica desenvoluparà els principis a què es refereix aquest article, així com la participació, en els procediments respectius, dels òrgans de coordinació institucional entre les administracions públiques en matèria de política fiscal i financera. En tot cas, regularà:
a) La distribució dels límits de dèficit i el deute entre les diferents administracions públiques, els supòsits excepcionals de superació d’aquests i la manera i el termini de correcció de les desviacions que sobre l’un i l’altre puguin produir-se.
b) La metodologia i el procediment per al càlcul del dèficit estructural.
c) La responsabilitat de cada administració pública en cas d’incompliment dels objectius d’estabilitat pressupostària.
6. Les comunitats autònomes, d’acord amb els seus respectius estatuts i dins dels límits a què es refereix aquest article, adoptaran les disposicions que calguin per a l’aplicació efectiva del principi d’estabilitat en les seves normes i decisions pressupostàries.
Disposició addicional única.
1. La Llei orgànica prevista a l’article 135 de la Constitució Espanyola s’haurà d’aprovar abans del 30 de juny de 2012.
2. La Llei esmentada preveurà els mecanismes que permetin el compliment del límit de deute a què es refereix l’article 135.3 de la Constitució Espanyola.
3. Els límits de dèficit estructural establerts a l’article 135.2 de la Constitució Espanyola entraran en vigor a partir de 2020.
Disposició final única. Aquesta reforma de l’article 135 de la Constitució Espanyola entrarà en vigor el mateix dia de la publicació del seu text oficial al Butlletí Oficial de l'Estat. Es publicarà també en la resta de llengües d’Espanya.»
Segons l'exposició de motius del text, la reforma de l'esmentat article "vol, per tant, garantir el principi d'estabilitat pressupostària, vinculant totes les administracions públiques en la seva consecució, reforçar el compromís d'Espanya amb la Unió Europea i, al mateix temps, garantir la sostenibilitat econòmica i social" de l'Estat espanyol.
8.2.2 Concepte
L’article 3 de la Llei orgànica 2/2012, de 27 d’abril, d’estabilitat pressupostària i sostenibilitat financera, defineix el concepte d’estabilitat:
1. L’elaboració, aprovació i execució dels pressupostos i altres actuacions que afectin les despeses o ingressos dels diferents subjectes compresos en l’àmbit d’aplicació d’aquesta Llei s’ha de realitzar en un marc d’estabilitat pressupostària, coherent amb la normativa europea.
2. S’entén per estabilitat pressupostària de les administracions públiques la situació d’equilibri o superàvit estructural.
3. En relació amb els subjectes als quals es refereix l’article 2.2 d’aquesta Llei s’entén per estabilitat pressupostària la posició d’equilibri financer.
En termes pressupostaris, la capacitat o necessitat de finançament d’una entitat es mesura com la diferència entre els ingressos no financers (capítols 1-7 dels ingressos) i les despeses no financeres (capítols 1-7 de les despeses), i la resta, al resultat, de l’import del capítol 5 de despeses (fons de contingència). El resultat d’aquesta operació s’anomena saldo no financer. En cas que aquest sigui positiu, indica que l’entitat té capacitat de finançament o superàvit pressupostari no financer. Si el saldo no financer és negatiu, indica que l’entitat té necessitat de finançament o, el que és el mateix, que té un dèficit pressupostari no financer. En aquest darrer cas, l’Administració ha de recórrer a l’endeutament.
El sistema europeu de comptes nacionals i regionals (SEC-95) és un sistema de comptabilitat nacional que s’aplica als estats membres per constituir un marc comptable que permeti homogeneïtzar la comptabilitat de tots els estats i, per tant, afavorir la seva comparació i consolidació.
Les lleis d’estabilitat pressupostària determinen que la capacitat o la necessitat de finançament de les administracions públiques s’haurà de calcular d’acord amb les normes de comptabilitat nacional del SEC-95. Els criteris del SEC-95 no sempre coincideixen amb les normes de comptabilitat pressupostària, de manera que a vegades cal aplicar un seguit d’ajustos al saldo no financer pressupostari a fi d’expressar-lo en termes de comptabilitat nacional.
L’informe econòmic i financer dels pressupostos de la Generalitat de Catalunya per al 2023 diu:
El compte financer i el compliment de les regles fiscals en el pressupost per al 2023
8.2.3 Límit de l'import del dèficit
L’article 15 de la Llei orgànica 2/2012, de 27 d’abril, d'estabilitat pressupostària i sostenibilitat financera diu:
Article 15
Establiment dels objectius d’estabilitat pressupostària i de deute públic per al conjunt d’administracions públiques.
1. En el primer semestre de cada any, el Govern, mitjançant un acord del Consell de Ministres, a proposta del ministre d’Hisenda i Administracions Públiques i amb l’informe previ del Consell de Política Fiscal i Financera de les Comunitats Autònomes i de la Comissió Nacional d’Administració Local pel que fa a l’àmbit d’aquestes, ha de fixar els objectius d’estabilitat pressupostària, en termes de capacitat o necessitat de finançament d’acord amb la definició continguda en el Sistema europeu de comptes nacionals i regionals, i l’objectiu de deute públic referits als tres exercicis següents, tant per al conjunt d’administracions públiques com per a cada un dels seus subsectors. Els objectius esmentats han d’estar expressats en termes percentuals del producte interior brut nacional nominal.
Als efectes que preveu el paràgraf anterior, abans de l’1 d’abril de cada any el Ministeri d’Hisenda i Administracions Públiques ha de remetre les propostes d’objectius respectives al Consell de Política Fiscal i Financera de les Comunitats Autònomes i a la Comissió Nacional d’Administració Local, que han d’emetre els seus informes en un termini màxim de 15 dies a comptar de la data de recepció de les propostes a la Secretaria General del Consell de Política Fiscal i Financera de les Comunitats Autònomes i a la secretaria de la Comissió Nacional d’Administració Local.
L’acord del Consell de Ministres inclou el límit de despesa no financera del pressupost de l’Estat al qual es refereix l’article 30 d’aquesta Llei.
2. Per a la fixació de l’objectiu d’estabilitat pressupostària s’ha de tenir en compte la regla de despesa recollida a l’article 12 d’aquesta Llei i el saldo estructural assolit en l’exercici immediatament anterior.
3. La fixació de l’objectiu de deute públic ha de ser coherent amb l’objectiu d’estabilitat pressupostària establert. Si en els casos que preveu l’article 13.3 se superen els límits que assenyala l’article 13.1 d’aquesta Llei, l’objectiu ha de garantir un camí de reducció de deute públic d’acord amb la normativa europea.
4. Per a la fixació dels objectius d’estabilitat pressupostària i de deute públic s’han de tenir en compte les recomanacions i opinions emeses per les institucions de la Unió Europea sobre el Programa d’estabilitat d’Espanya o com a conseqüència de la resta de mecanismes de supervisió europea.
5. La proposta de fixació dels objectius d’estabilitat pressupostària i de deute públic ha d’anar acompanyada d’un informe en el qual s’avaluï la situació econòmica que es preveu per a cada un dels anys previstos a l’horitzó temporal de fixació dels objectius esmentats.
Aquest informe ha de ser elaborat pel Ministeri d’Economia i Competitivitat, prèvia consulta al Banc d’Espanya, i tenint en compte les previsions del Banc Central Europeu i de la Comissió Europea. Ha de contenir el quadre econòmic d’horitzó plurianual en el qual s’ha d’especificar, entre altres variables, la previsió d’evolució del producte interior brut, la bretxa de producció, la taxa de referència de l’economia espanyola prevista a l’article 12 d’aquesta Llei i el saldo cíclic del conjunt de les administracions públiques, distribuït entre els seus subsectors.
6. L’acord del Consell de Ministres en el qual es continguin els objectius d’estabilitat pressupostària i de deute públic s’ha de remetre a les Corts Generals acompanyat de les recomanacions i de l’informe als quals es refereixen els apartats 4 i 5 d’aquest article. De forma successiva i després del debat corresponent al Ple, el Congrés dels Diputats i el Senat s’han de pronunciar i aprovar o rebutjar els objectius proposats pel Govern.
Si el Congrés dels Diputats o el Senat rebutgen els objectius, el Govern, en el termini màxim d’un mes, ha de remetre un nou acord que s’ha de sotmetre al mateix procediment.
7. Aprovats els objectius d’estabilitat pressupostària i de deute públic per les Corts Generals, l’elaboració dels projectes de pressupost de les administracions públiques s’han d’acomodar als dits objectius.
8. L’informe del Consell de Política Fiscal i Financera al qual es refereix l’apartat 1 del present article, així com els acords d’aquest que es dictin per a l’aplicació dels objectius d’estabilitat pressupostària i de deute públic, s’han de publicar per a coneixement general.
↑ 8.2 L'estabilitat pressupostària | ↑ Índex de la unitat
