1. Planificació de l'activitat pública. Pla de govern. Pressupost orientat als resultats
1.1 Què és el pressupost?
Abans d'iniciar l'explicació dels conceptes de planificació i programació pressupostària, és recomanable fer una breu introducció del concepte de pressupost.
Hi ha diverses definicions del que és un pressupost:
1.1.1 Definició tradicional
Si seguim la definició que a l'inici dels anys seixanta del segle XX va fer l’economista alemany Fritz Neumark en l'obra que va redactar juntament amb Wilhelm Gerloff –Tractat de finances (Handbuch der Finanzwissenschaft), Frankfurt, Alemanya Occidental, 1961–, el pressupost es pot definir com un document en el qual s'expressen de manera quantificada, conjunta i sistemàtica les obligacions que, com a màxim, poden reconèixer les administracions públiques (en aquest cas, la Generalitat de Catalunya i les seves entitats autònomes) i els drets que es poden liquidar durant l'exercici pressupostari. Aquestes obligacions i aquests drets s'elaboren amb caràcter anual i s'expressen amb un llenguatge comptable. El pressupost actua com un document de previsió, d'anticipació als fets econòmics de l'exercici següent. És un estat econòmic equilibrat entre ingressos i despeses: no es poden pressupostar despeses que no tinguin associats els recursos necessaris per poder fer front al seu pagament.
1.1.2 Definició relacionada amb la planificació
L’exercici pressupostari de l’any 2006 marca una fita important en la definició i l'ús del pressupost. L’Ordre ECF/241/2005, de 31 de maig, per la qual es dicten les normes per elaborar els pressupostos de la Generalitat de Catalunya per a l'any 2006, defineix el pressupost com un
"instrument a través del qual s'explicita l'estratègia política del Govern, definida mitjançant un procés de presa de decisions i l'assignació de recursos a partir de les relacions entre les forces polítiques i socials del país".
El pressupost és el principal mecanisme de planificació del sector públic, ja que concreta i garanteix el pla econòmic del Govern per a un període determinat. La normativa estableix pressupostos anuals, tot i que els últims anys ja s'ha planificat mitjançant escenaris plurianuals.
L'adopció de determinades polítiques d'ingressos i despeses permet prendre mesures que incideixin d'una manera molt sensible en el creixement econòmic i, alhora, complir un dels seus objectius principals: la redistribució justa de la renda i la riquesa (per exemple, mitjançant progressivitat impositiva, beneficis fiscals, finançament de la sanitat, ensenyament, infraestructures, serveis, subvencions, etc.).
Com a eina d'assignació, gestió i control dels recursos públics, el pressupost ha de tenir els següents principis rectors: transparència, eficiència i eficàcia.
1.1.3 En l'àmbit del sector públic
El pressupost es pot definir com un document que presenta una triple vessant: política, jurídica i comptable.
- Política, perquè constitueix el principal instrument de què disposa el Govern per expressar i aconseguir els objectius que s'ha proposat.
- Jurídica, perquè és un document en el qual es formulen una autorització del Parlament sobre el màxim que el Govern pot gastar i una previsió dels ingressos que s'obtindran durant l'exercici pressupostari. Aquest document s'aprova per mitjà d'una llei del Parlament.
- Comptable, perquè es presenta d'acord amb unes normes que permeten fer-ne el control i el seguiment.
1.1.4 Marc històric
Formalment, el concepte de pressupost públic sorgeix cap al final del segle XVIII a Anglaterra. Posteriorment, es va estenent per Europa i pels EUA, i es van introduint diferents mètodes i tècniques de pressupostació.
En un principi, el pressupost del sector públic era concebut, bàsicament, com un instrument de control sobre les actuacions polítiques, sobretot per establir límits als recursos que tenien a la seva disposició les persones que es dedicaven a la gestió dels diners públics.
A partir de la segona meitat del segle XX, el desenvolupament econòmic dels països més avançats, l'extensió de l'estat del benestar i l'aparició de noves necessitats de la societat, fan que la ciutadania jutgi els seus governs, no tant per les seves intencions, sinó pels seus resultats. La ciutadania demana més al pressupost públic. Les situacions de restricció de la despesa que han d'afrontar els governs, juntament amb l'augment de la demanda de serveis públics, obliguen a "fer més amb menys". Hi ha, per tant, una exigència creixent i una pressió política sobre els "resultats" dels serveis públics.
Tot això fa que el pressupost hagi de respondre a més preguntes que les que responia habitualment. A més de saber quant es gastarà (de quins ingressos es disposa i quina despesa total es farà), qui gastarà (el Departament de Salut, el Departament de Territori i Sostenibilitat, etc.) i en què es gastarà (tipus de despesa: sous i salaris, compres, etc.), també es vol saber per a què es gastarà (salut, educació), quins resultats s'obtindran (menys mortalitat infantil, més feina per al jovent, etc.) i a quin cost s'obtindran aquests resultats.
El pressupost tradicional respon raonablement bé a les tres primeres preguntes –quant, qui, en què–, però no respon suficientment a la resta de preguntes.
1.1.5 Què s'entén avui per pressupost
Actualment es demana al pressupost, com a compendi de la política i l'acció de govern, que:
- sigui un bon instrument per controlar la despesa agregada (instrument de la política en el pla macroeconòmic);
- sigui un bon instrument per assignar els recursos entre els diferents objectius;
- serveixi per facilitar la utilització eficient dels recursos;
- millori la transparència i el retiment de comptes, i
- estalviï recursos.
Perquè això sigui possible, cal disposar, entre altres coses, d'una molt bona tècnica pressupostària.
1.2 El concepte de planificació
El Diccionari de la llengua catalana, d'Enciclopèdia Catalana, defineix "pla" com un “projecte ordenat d’una obra a realitzar, d’una cosa a fer, d’una conducta a seguir” i, en els àmbits econòmic, polític i sociològic, com un “conjunt orgànic de directrius i mesures polítiques i econòmiques adreçades a resoldre un problema o una situació determinats”.
Per poder dissenyar un bon pla d'acció, cal definir els ideals de la institució, els seus objectius i els recursos de què disposa. Un cop definits, caldrà dissenyar i implantar els procediments organitzatius més eficients a l'hora d'identificar les activitats necessàries per assolir els objectius establerts.
En els processos de planificació, les organitzacions es doten de diferents nivells d'actuació, que corresponen a diferents àrees de responsabilitat. Cada responsable ha de saber quin és el seu lloc dins de l'organització.
1.2.1 La planificació en l'àmbit de l'Administració de la Generalitat de Catalunya
En l’àmbit de l’Administració de la Generalitat de Catalunya, es poden identificar tres estadis o fases en el procés de planificació:
- El nivell polític
- El nivell estratègic
- El nivell operatiu
Fes clic sobre cada un per tal de veure'n el detall:
És el primer nivell de la planificació. En aquest nivell es defineixen les grans orientacions polítiques, les grans línies d'actuació, que són elaborades pel Govern, i els grans objectius de l'organització, que implicaran els agents executors d'aquesta política: departaments, entitats autònomes i empreses públiques. El termini en què se n'estableix el desenvolupament acostuma a ser com a mínim de quatre o cinc anys (un pla de govern ha de considerar com a mínim la durada del mandat legislatiu –quatre anys–) i pot arribar fins als deu anys (superar aquest marge no seria gaire recomanable). Els objectius d'aquest nivell, evidentment, són els més difícils de concretar, però és obligació (i necessitat) del Govern saber-los definir, ja que són vitals per a l'organització.
Té un grau de concreció més gran que no pas el del nivell polític. Tot i això, els seus objectius són generals. Cal valorar el potencial de l'organització i la disponibilitat de recursos per saber si estan realment connectats amb els objectius polítics. L'abast d'aquest nivell acostuma a coincidir amb el mandat legislatiu, quatre anys. La concreció de les seves activitats adopta la forma de programa (en terminologia pressupostària parlarem de programa pressupostari). Aquest nivell estaria definit pels alts càrrecs de l'Administració.
És el nivell més diversificat i el que justifica les activitats més ordinàries i quotidianes. La utilització de tots els mitjans de què disposa l'organització –humans i materials– és planificada molt detalladament, ja que influirà de manera molt sensible en el dia a dia dels departaments. La durada és de curt termini i va lligada a l'any en curs. En aquest nivell, la concreció de totes les accions i de les dates d'execució és fonamental.
1.2.2 El Pla de Govern de la XIV legislatura
El Pla de Govern és el pla estratègic de legislatura, que recull els objectius i les línies d’actuació més destacades que impulsarà el Govern, més enllà de la seva activitat ordinària. S’ha elaborat a partir del programa de Govern presentat durant el debat d’investidura.
A més de ser un instrument de planificació, el Pla serveix per retre compte de l’actuació del Govern, avaluar el compliment dels compromisos adoptats i garantir la transparència en les relacions amb la ciutadania. Per això, el Pla incorpora una sèrie d’indicadors per valorar el desenvolupament i el compliment de les mesures al llarg de la legislatura per part de la ciutadania.
El document s’estructura en 5 eixos desenvolupats en 19 àmbits d’actuació, 76 objectius i més de 650 mesures concretes, amb més de 700 submesures.
- Per un país just, amb bon govern i referent democràtic al món.
- Per un país de drets, d'igualtat d'oportunitats i de benestar.
- Per un país basat en una economia del coneixement, digital i emprenedora.
- Per un país verd, equilibrat i connectat.
- Per un país feminista fonamentat en la garantia dels drets humans.
Lloc web del Pla de Govern de la XIV Legislatura
Pla de Govern de la XIV legislatura (pdf)
1.3 El pressupost orientat als resultats
L’any 2006, la Generalitat de Catalunya va iniciar una reforma pressupostària que va comportar l'abandonament de la utilització del pressupost tradicional per avançar cap a un pressupost orientat als resultats.
Aquesta reforma està justificada per la situació actual de la majoria de les administracions públiques, en què l'evident manca de recursos, l'augment de la pressió de la demanda de més productes i serveis i de millor qualitat, l'increment de la competitivitat en el marc de la globalització de mercats amb canvis constants de l'entorn i el desenvolupament d'espais socioeconòmics i polítics internacionals, entre altres factors, fan necessària la millora constant de la gestió de les administracions públiques.
Aquesta millora es realitza mitjançant reformes estructurals: implementació de canvis importants en l'organització; millora en la gestió dels recursos; consciència del cost dels serveis públics; informació objectiva, fiable i rellevant obtinguda amb uns bons sistemes de captació de la informació; coneixement exhaustiu dels objectius de l'organització, i utilització d'un sistema d'indicadors que permeti efectuar un seguiment i una avaluació correctes.
La utilització dels indicadors de gestió proporcionaria els avantatges següents:
- Clarificar els objectius
- Obtenir informació sobre les activitats dutes a terme
- Conèixer els resultats
- Prendre decisions correctes
- Comparar amb altres referents
- Millorar el retiment de comptes
- Controlar i millorar la utilització dels recursos
- Motivar el funcionariat i incentivar-lo amb retribucions segons els resultats obtinguts.
La millora de l'eficiència assignativa i l'eficiència operativa s'aconsegueix des de la perspectiva del pressupost orientat als resultats, entès com un instrument que vincula el finançament dels programes i el resultat o l'impacte que se n'espera obtenir. El model més conegut és el pressupost per programes, que contribueix a maximitzar l'eficàcia i l'eficiència en l'assignació i la gestió dels recursos disponibles. A la Generalitat de Catalunya, la definició dels programes i la identificació dels elements que els componen, les ha dutes a terme la Direcció General de Pressupostos.
Un dels pilars en què es basa el pressupost orientat als resultats és la informació de resultats que s'obté dels indicadors establerts amb aquesta finalitat i de l'avaluació que se'n fa posteriorment. El pressupost orientat als resultats no significa renunciar a tenir informació sobre els recursos (inputs) i sobre els béns i serveis produïts (outputs ), sinó que significa fer un pas endavant i centrar part de l'esforç en els resultats i en l'anàlisi del seu impacte en la ciutadania. Encara que sigui difícil de mesurar, dona més importància als resultats que no pas als béns i serveis produïts.
A diferència del pressupost tradicional, que es limita a un exercici pressupostari, el pressupost orientat als resultats es planifica a mitjà i llarg termini i es caracteritza pel fet de ser molt més flexible que el primer en la gestió dels seus crèdits.
El pressupost orientat als resultats ha d'anar lligat a la planificació estratègica del Govern: la seva vinculació amb l'estratègia és imprescindible. El seguiment, l'avaluació i la presentació dels resultats són necessaris i cal mesurar-los. Disposar d'aquesta informació permet millorar el retiment de comptes i assignar més eficientment els recursos públics. Tanmateix, cal un canvi de cultura en l'organització, i per a això es necessita molt de temps.
1.4 Estructura dels programes pressupostaris
Per tenir uns coneixements adequats sobre aquest tema cal llegir la Guia per a la planificació estratègica de la Generalitat de Catalunya, que el Departament de la Presidència, conjuntament amb el Departament d'Economia i Coneixement, van editar el gener del 2011 (actualitzada el 2016) perquè els departaments elaboressin els plans departamentals del període 2011-2014 i els pressupostos per al 2012 i els anys següents.
1.5 Documentació
- Esther Pallarols, coordinadora tècnica en matèria pressupostària del Gabinet Tècnic de Programació i Avaluació;
- Cristina Aranda, analista de la Subdirecció General d’Anàlisi Pressupostària Sectorial;
- Jordi Baños, tècnic del Gabinet Tècnic de Programació i Avaluació.
EAPC, Barcelona, 22 de maig de 2009
La pressupostació orientada a resultats (octubre de 2010)
Els dies 28 i 29 d'octubre de 2010 van tenir lloc unes jornades sobre pressupostació orientada als resultats. Aquestes jornades van estar organitzades per la Direcció General de Pressupostos.
